坚持科学民主立法为全省改革发展提供有力法制保障
立法权是人大及其常委会的重要职权，地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。本届以来，省人大常委会在省委的领导下，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中、六中全会和党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持党对地方立法工作的领导，紧紧围绕中央重大决策部署和省委中心工作，依法行使地方立法权，不断完善科学民主立法工作机制，切实提高地方立法质量，推动我省地方立法工作走在全国前列。截至2017年10月底，本届省人大及其常委会共审议通过地方性法规79件，审查批准设区的市人大常委会报批的地方性法规112件，为扎实推进“两聚一高”新实践、建设“强富美高”新江苏提供了有力法制保障。
一、广集民意民智，精心编制五年立法规划
编制立法规划是从事立法活动的重要环节，是提高立法质量的基础性工程。本届以来，省委、省人大常委会高度重视立法规划编制工作。2013年3月，省十二届人大常委会成立规划编制领导工作小组，下设办公室，由时任省委书记、省人大常委会主任罗志军亲自担任领导小组组长，这在我省立法规划编制工作中尚属首次。4月，领导小组召开第一次会议，罗志军书记就做好立法规划编制工作做出重要批示，时任省人大常委会常务副主任张卫国进行部署动员并提出具体要求，规划编制工作全面展开。
一是广泛征求各方建议。早在2012年7月，省人大常委会办公厅已向省有关部门、单位发出征集五年立法规划项目建议的通知，为本届规划编制工作进行前期准备。2013年4月底，再次通过新华日报、江苏法制报以及省人大网站发布公开征集五年立法规划建议项目的公告，征集社会各方面对五年立法规划的项目建议；同时发函向省政协、省军区、省法院、省检察院、省政府有关部门、省法学会、400多名全国人大代表和省人大代表等各有关方面征集立法项目建议，并委托13个设区的市人大常委会征集立法项目建议；收集、整理近3年省人代会上人大代表的议案、建议和省政协十一届一次会议委员提案中涉及的立法项目建议。
二是深入开展调研座谈。5月底，组织三个调研组分赴13个设区的市开展规划编制工作调研，召开由各市人大常委会有关委员会、市法院、市检察院、市政府有关部门、有关人民团体和社会组织以及部分县（区）人大常委会负责同志参加的座谈会， 6月中旬召开省有关部门、企业、事业单位和高校、科研院所参加的三场座谈会，充分听取各方面意见。
三是认真研究筛选项目。在广泛征求意见和深入调研的基础上，对收集到的557件立法建议项目进行分类汇总和分析，通过将相同、相近的建议项目合并，共归纳整理为312件立法建议项目。6月底，对312件立法建议项目进行初步筛选，剔除了一些明显不适宜立法的项目和已列入2013年立法计划的项目，初步筛选出立法建议项目267件。7月初，将这些项目按职责分工分别发给省人大相关委员会和省政府法制办进行研究筛选。同时，对这些项目的必要性、可行性、成熟程度、与上位法的关系等进行认真研究、论证。7月中旬，根据省人大相关委员会和省政府法制办意见，再次对规划建议项目进行研究论证。8月15日，召开会议研究筛选立法规划项目，省人大常委会副主任公丕祥到会听取项目初选情况汇报。
四是问计于民凝聚共识。8月中旬，规划建议项目草案初稿征求省人大相关委员会和省政府法制办、当时没有立法权的9个设区的市、省人大常委会组成人员和常委会立法咨询专家的意见。8月下旬，根据征求到的意见建议，提出五年立法规划项目草案（征求意见稿）。9月初，再次征求省人大相关委员会和省政府法制办以及800多位省人大代表意见，并送常委会主任会议成员审阅。9月，根据征求意见情况，对草案作了进一步调整。随后，省人大常委会办公厅再次通过新华日报、江苏法制报以及省人大网站发布公告，公开征求对五年立法规划项目草案的意见。同时，将五年立法规划草案（征求意见稿）再次向13个设区的市征求意见，并征求全国人大常委会法工委及国务院法制办意见。根据各方面意见，9月下旬，规划编制工作领导小组召开第二次会议，对规划草案进行了研究，再次对草案作了修改完善，最大限度地凝聚各方共识。
经过半年多的努力，2013年9月省十二届人大常委会第九次主任会议讨论通过五年立法规划，10月省委常委会审议通过了五年立法规划。该规划共安排项目112件，其中正式项目59件，调研项目53件。从规范内容来看，在推动经济发展方面，安排正式项目21件、调研项目15件，涉及推动转变经济发展方式、规范市场经济秩序、促进农村经济发展等多个方面，占规划项目总数的31.8%；在推动社会建设方面安排正式项目16件、调研项目16件，涉及保障和改善民生、创新社会管理、维护公共安全、保护特殊群体权益等多方面，占规划项目总数的28.3%；在推动生态文明建设方面安排正式项目11件、调研项目14件，涉及环境污染防治、资源环境的利用和保护等方面，占规划项目总数的22.1%；在推动教育文化事业发展方面安排正式项目4件、调研项目6件，涉及教育事业发展、科学资源共享、公共文化服务、出版物管理等方面，占规划项目总数的8.8%；在推动民主法制建设方面安排正式项目6件、调研项目4件，占规划项目总数的8.8%。规划还初步明确了2014年度立法计划中的13件正式项目。总体而言，立法规划围绕“五位一体”总体布局，统筹安排了经济、政治、社会、文化、生态文明建设等领域的立法项目。同时，突出保障和改善民生、生态环境保护等重点领域立法，积极回应广大人民群众的立法需求。
为了保证立法规划的有效实施，省人大常委会认真组织起草、审议年度立法计划项目草案，及时制定实施方案，落实起草责任，明确时序进度，加强督促指导，确保相关立法项目按时提请省人大常委会会议审议。2017年3月，首次召开了省人大常委会2017年立法计划实施推进会，保障立法计划按照时序进度顺利进行。经过持续不懈的努力，截至2017年7月底，本届省人大常委会立法规划完成率约为63%，是历届完成率最高的五年，实施效果总体较好。
二、聚焦重点领域，充分发挥立法引领推动作用
良法是善治的前提和保障。本届以来，省人大常委会坚持立法先行，从全省改革发展大局和实践需要出发，加快重点领域立法，着力提高立法质量，努力使每一项立法都更加符合宪法法律精神和党的方针政策，更加符合我省改革发展的具体情况和实际需要，更加符合广大人民群众的现实愿望和根本利益，切实维护国家法制统一。
（一）坚持服务经济发展加强经济领域立法，加快推动经济转型升级。
围绕实施创新驱动发展战略，优先制定苏南国家自主创新示范区条例，健全有利于创新驱动的体制机制，进一步增强示范区发展动力和活力，为苏南国家自主创新示范区先行先试、改革创新提供有力的法制保障；优先制定开发区条例，进一步理清开发区的管理体制，切实发挥好开发区的经济管理职能，推动实现开发区转型升级，促进开发区改革和创新发展。
围绕发展现代农业和农村经济，制定农业综合开发管理条例，规范农业综合开发活动，加强项目和资金监管，提升农业综合生产效益；制定农村扶贫开发条例，完善农村扶贫开发资金管理机制和项目管理制度，加强农村开发资金与项目监管，提高资金的使用效率；修订实施农业技术推广法办法，切实提高农业技术推广服务水平，推进农业现代化进程。
围绕促进市场主体投资创业，修改企业技术进步条例，将服务方式创新纳入企业技术进步的范围，强化政府的服务引导职能，鼓励和引导企业开展技术进步活动，进一步激发各类市场主体的活力和动力；制定保护和促进香港澳门同胞投资条例、保护和促进华侨投资条例，采取多种鼓励措施，加大对港澳侨投资者合法权益保护，进一步完善投资者权益保障机制，促进港澳同胞、华侨在我省投资创业。
围绕发展现代服务业，修订邮政条例，加强对邮政市场的监督管理，完善快递业务相关规定，引导和扶持快递业健康有序发展，促进邮政业发展；制定旅游条例，进一步规范旅游市场秩序，推进旅游诚信体系建设，促进我省旅游业健康发展；制定民用航空条例，对运输机场的管理与服务等作了补充和完善，保障民用机场安全和有序运营，促进我省民用航空业发展。
（二）坚持服务保障民生注重社会领域立法，着力提升社会治理能力。
围绕维护公共安全，制定农业机械安全监督管理条例，明确农机主管部门、农机生产者以及操作人员的安全生产责任，强化地方各级政府的监管职责，完善农机安全监管体系；制定企业事业单位内部治安保卫条例，对企事业单位内保工作的各个方面、各个环节作出具体规范，落实社会治安防控体系；制定特种设备安全条例，加强特种设备生产、经营、使用全过程的监督管理，保障人民群众人身和财产安全；制定安全生产条例，强化生产经营单位安全生产的主体责任，规范安全生产内部管理制度，促进基层的安全生产监管执法到位；制定核事故预防和应急管理条例，对核事故预防、应急准备、应急处置、应急终止以及事后修复等方面作出全面规定，规范和加强核事故预防和应急管理，保障人民生命健康和生态环境安全。
围绕保障和改善民生，制定爱国卫生条例，进一步确立爱国卫生工作管理机制，规范爱国卫生各方面、各环节工作，重点对烟草烟雾危害控制作出具体规定，推动我省爱国卫生运动发展；修订实施母婴保健法办法，要求政府加强宣传，增强人们的婚检意识，明确免费筛查服务，保障母婴健康；制定养老服务条例，明确各级政府及相关部门在养老服务中的职责，对促进养老服务业健康发展的各方面、各环节都作出具体规范，动员社会力量参与养老服务，有利于加快完善养老服务体系建设；制定社会保险基金监督条例，构建完整的社保基金监督体系，建立健全社保基金增值管理机制，把社保基金监督管理纳入法制化轨道，促进我省社会保险事业持续健康发展。
围绕消费者权益保护，制定消费者权益保护条例，进一步明晰消费者的权利，强化经营者的责任，规范各级政府和消费者组织在保护消费者权益方面的职责，完善消费者权益保护相关制度，切实维护消费者合法权益；制定食品小作坊和食品摊贩管理条例，对食品小作坊和食品摊贩的生产经营活动作出全面规范，进一步明晰政府相关部门的职责，实行严格的监管措施，保障公众身体健康和生命安全。
围绕完善社会治理体系，在全国率先制定社区矫正工作条例，明确社区矫正执行主体及其工作职责，建立健全社区矫正经费、社区矫正中心建设、社会工作者配备等各项制度，更好发挥社区矫正作用；制定人民调解条例，规定人民调解委员会产生办法、工作保障等，明确人民调解协议的效力、规范人民调解程序，有利于化解社会矛盾纠纷；制定司法鉴定管理条例，对司法鉴定活动及其监督管理作出全面规定，推动我省司法鉴定工作规范有序发展，促进司法公正，维护人民群众合法权益；制定医疗纠纷预防与处理条例，全面规范医疗纠纷预防措施和解决途径、医疗损害鉴定、医疗风险分担以及相关法律责任，明确主管部门、行业协会、医疗机构及其医务人员的职责，规定患者的各项权利，切实维护社会和谐稳定；制定预防未成年人犯罪条例，明确政府部门及社会有关方面的职责分工和工作规范，保护未成年人合法权益，促进未成年人健康成长。
（三）坚持服务绿色发展突出生态领域立法，实现经济社会可持续发展。
围绕大气污染防治，修订机动车排气污染防治条例，强化机动车排气污染预防、控制、检验和治理措施，加大违法行为处罚力度，建立公众参与监督的机制，有利于改善城市大气环境，保障人民身体健康；制定大气污染防治条例，实行严格的环境保护标准，落实各项环境保护措施，强化政府监督管理责任，坚持惩治与激励并举，加大对大气污染物排放的监管和处罚力度，严惩无证排放、超标排放、违规排放以及监测数据弄虚作假等违法行为，切实保护和改善大气环境质量。
围绕提高资源利用效率，制定气候资源保护和开发利用条例，明确地方政府以及气象主管机构职责，突出气候可行性论证报告的作用，建立气候资源数据库，促进气候资源的合理有序开发利用；制定绿色建筑发展条例，对新建民用建筑、大型公共建筑以及其他建筑的建设提出不同标准要求，规范建设、设计、施工、监理等单位的行为，扶持和引导绿色建筑发展；制定循环经济促进条例，建立和完善循环经济评价考核指标体系，明确政府、各重点行业和重点企事业单位的目标任务，规定税收、金融、政府采购等方面的扶持措施，促进资源的合理开发利用；制定节约用水条例，引导全社会增强节约用水意识，提高水资源利用效率，促进经济社会可持续发展。
围绕生态环境保护，制定水土保持条例，建立健全水土保持目标责任制和考核奖惩制，明确水土保持规划编制的要求，细化水土流失预防与治理的相关措施，有利于推动水土保持工作规范有序开展，促进水土资源的合理开发利用，保障生态安全；制定湿地保护条例，对湿地保护管理机制、规划编制、保护和利用措施以及相关法律责任作出具体规定，强化政府主导推进作用，切实维护生态功能和生物多样性，推进生态文明建设。
（四）坚持服务社会文明强化文化领域立法，弘扬社会主义核心价值观。
围绕“书香江苏”建设，在全国率先作出关于促进全民阅读的决定，明确政府引导、全民参与的基本要求，强调政府大力引导和公民积极参与相结合，鼓励社会资本兴建阅读服务场所，鼓励高校图书馆等阅读服务场所向公众免费开放，鼓励创作、提供有利于未成年人健康成长的作品，大力培养公民自觉阅读的习惯，提高公民的思想道德修养和科学文化素质。
围绕基本公共文化服务和社会科学普及，制定公共文化服务促进条例，强调非基本公共文化服务项目不得以营利为目的，规定政府投资建设的公共文化设施应免费向社会开放，推动公共文化服务向未成年人、老人等特殊群体和基层、农村倾斜，让全体人民均等享受基本公共文化服务；制定社会科学普及促进条例，明确社会科学普及以马克思主义为指导，确立联席会议制度和日常工作机构，保证政府对社会科学普及经费投入，提高公民的人文社会科学素质，推动“社会文明程度高”的新江苏建设。
（五）坚持服务民主法治建设完善人大领域立法，推进法治江苏建设。
围绕维护宪法权威，根据《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》，制定实施宪法宣誓制度办法，对宪法宣誓的适用范围、组织方式、基本规程等作出了具体规范，对于强化全省各级国家工作人员忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的宪法意识，具有重要的意义。
围绕人民代表大会制度建设，修改选举实施细则、实施代表法办法，以修改后的选举法和代表法为依据，结合我省实际，对地方人大选举和代表工作的相关规定进行了细化和完善，保障代表履职活动和县乡人大换届选举工作在法治轨道上规范有序进行；重新制定乡镇人民代表大会工作条例，以修订后的地方组织法、选举法和代表法为依据，贯彻中央和省委关于加强县乡人大工作和建设的决策部署，全面规范乡镇人民代表大会的组成、职权及工作程序，完善乡镇人大会议制度、明确乡镇人大主席团职责，加强基层政权建设，更好地发挥基层人大作用。
围绕完善地方立法工作机制和程序，修改制定和批准地方性法规条例，全面贯彻修改后的立法法，总结我省地方立法工作的实践经验，注重发挥人大代表和常委会组成人员在立法中的主体作用，突出人大立法主导作用，完善立法起草机制以及立法听证会、论证会、公众意见采纳情况反馈机制等制度，加强对设区的市立法指导，推进科学立法、民主立法。
围绕完善基层民主制度，修改实施村民委员会组织法办法，以修订后的村民委员会组织法为依据，进一步完善了村委会和村民小组的职责，对村委会选举、村民小组设立、村务公开、协商民主等方面作出具体规定，有利于发挥基层村民自治组织的作用，维护村民群众的民主权利，促进农村发展和社会和谐稳定。
围绕保障改革于法有据，适应深入推进行政审批制度改革的需要，经过认真梳理，对行政审批制度改革涉及的我省26件地方性法规作出集中清理，确保在法治轨道上推进改革，实现地方立法决策与改革决策相协调。
三、紧扣立法质量，建立健全科学民主立法机制
立法质量是地方立法的生命线。本届以来，省人大常委会深入贯彻落实依法治国新方略和立法法修改后的新要求，积极探索科学立法、民主立法的新举措，不断完善和创新地方立法工作的方式方法，进一步提高地方立法质量，着力提升地方立法的科学化、民主化水平。
一是成立省人大代表法制专业组和立法专家咨询组，借助“外脑”提高立法质量。为了充分发挥人大代表和专家在地方立法中的作用，换届第一年，遴选了25名具有法治工作经验的省人大代表组成新一届省人大代表法制专业组，并聘请了23名多年从事立法实践和法学研究的专家、学者组成立法专家咨询组，为审查审议法规提供专业咨询。法制代表专业组和立法专家咨询组的成立，为立法工作提供了有力的智力支持。五年来，对于省人大及其常委会审议的每一件地方性法规案，均征求相关法制专业组代表和立法咨询专家的意见，并根据其意见建议对法规草案作修改完善，进一步保障了地方性法规的审查、审议质量。
二是设立基层民主立法联系点，使地方立法工作更“接地气”。2014年上半年，经过推荐和筛选，在全省范围内确定了15家基层单位作为首批民主立法联系点单位。同年10月，召开民主立法联系点授牌仪式暨第一次会议，进一步明确了基层民主立法联系点的主要任务，对基层民主立法联系点工作作出部署。此后，进一步完善了《民主立法联系点工作规定》，对设立民主立法联系点的条件、承担的工作、支持和保障等作出规范。几年来，依托基层民主立法联系点深入开展立法调研，委托基层民主立法联系点代为征集辖区群众对于相关法规草案的意见建议等，充分发挥立法联系点的桥梁纽带作用，进一步拓宽了开门立法的广度和深度。
三是积极拓宽公众参与立法的路径，切实增强地方立法工作的透明度。2013年10月，省人大常委会办公厅在《新华日报》等媒体发布公告，通过公开邀请、自愿报名的方式，让社会公众参与《江苏省机动车排气污染防治条例（修订草案修改稿）》立法座谈会，这是我省立法历史上第一次采用发布公告的方式召开立法座谈会。同时，该条例立法调研组还将立法座谈会开到南京市玄武区锁金村街道，首次走进基层社区直接听取社区居民和有关方面代表的意见，使制定的法规更切合实际、更具操作性。2016年在修改医疗纠纷预防与处理条例草案时，通过发布公告公开征集具有医疗纠纷处理经验的10位律师代表，专门听取律师们的意见，省内外多家媒体转播了座谈会的主要过程，引起全社会的广泛关注。通过开门立法，让社会公众更加直观地了解地方立法工作的全过程，为公众有序参与立法打下了良好基础。
四是探索开展立法协商，凝聚各方对地方立法中重大问题的共识。为了贯彻落实党的十八届四中全会关于充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用的要求，2015年在审查、审议循环经济促进条例时，首次召开立法协商会，邀请部分人大代表、政协委员、立法专家、循环经济专家、企业和行业协会人员等20余人，共同研究一次性消费品、塑料餐具和购物袋的使用管理以及餐厨废弃物的处置等条例修改中的热点、难点问题。与会人员充分发表意见，共同寻找解决问题的方案，最终形成了共识，充分体现了平等协商、集思广益的精神，为建立健全立法协商机制作出了有益探索。
五是开展法规表决前评估论证，切实增强立法制度设计的科学性。2013年，首次召开法规表决前评估论证会，邀请部分省人大代表、立法专家、疾控专家、烟草经营单位、公共场所管理单位、基层执法部门以及市民代表，就爱国卫生条例草案中涉及烟雾危害控制的有关规定进行评估论证。与会人员充分发表对公共场所控烟的立法基础、前瞻性与可操作性的意见，从而对条例出台的时机、控烟制度的可操作性等有了更加精准的把握，保障了法规的立法质量和实施效果。
六是公开反馈征求和采纳公众意见情况，有力地激发了公众参与地方立法的积极性。2015年，为了回应社会关切，在人民调解条例审议通过后，首次以召开反馈意见座谈会的形式，向曾参与法规草案征求意见的20余位公众和省人大代表逐一反馈意见采纳情况。这一做法首开我省地方立法反馈公众意见采纳情况的先河，引起了全社会的关注。同年，在审查、审议养老服务条例时，再次以书面形式向近60位公众、省人大代表反馈了意见的采纳情况，收到了较好的社会效果。公开反馈采纳公众意见的情况，促进了地方立法机关与社会公众的互动，进一步调动了公众参与地方立法的积极性，为探索建立公众意见采纳反馈机制提供了“试验田”。
四、加强指导协调，保障设区的市依法行使立法权
依法赋予设区的市地方立法权，是完善立法体制和国家治理体系的一项重大举措。为了积极稳妥、有序推进赋予设区的市立法权工作，省人大常委会组织力量先后多次赴9个设区的市了解立法机构建设和立法人员到位情况，指导设区的市抓紧建立相关立法工作制度，积极协调解决设区的市承接地方立法权过程中的相关问题，帮助设区的市尽快具备承接地方立法权的各项软硬件条件。在深入调研和掌握有关设区的市立法能力情况的基础上，提出赋予设区的市地方立法权的方案，建议分两批赋予设区的市地方立法权，并将立法工作机构是否建立、人员编制是否落实到位作为承接地方立法权的刚性要求，确保设区的市地方立法权接得住、用得好。在省委和省人大常委会的统一部署下，赋予设区的市地方立法权工作进展顺利。2015年7月31日，省人大常委会通过了关于确定常州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州市人大及其常委会开始制定地方性法规的时间的决定。2016年1月15日，省人大常委会又通过了关于确定连云港、淮安、宿迁市人大及其常委会开始制定地方性法规的时间的决定。至此，我省13个设区的市行使地方立法权实现了全覆盖。
自设区的市全面行使地方立法权以来，省人大常委会着力加强指导协调力度，推动新取得地方立法权的设区的市人大立法工作平稳起步，不断提升我省人大地方立法工作整体水平。一是推动完善相关立法工作制度。指导新取得地方立法权的设区的市人大常委会及时制定地方立法条例，成立立法咨询专家组和人大代表法制专业组，建立基层民主立法联系点，制定法规案起草规定等立法工作制度，实现设区的市人大立法工作的规范化、制度化。二是实行跟班学习培训制度。及时制定了新取得立法权的设区的市人大人员到法工委跟班学习培训的方案，目前先后有3批、9名新取得立法权的设区的市的立法工作人员参加了为期三个月的跟班学习培训。通过跟班学习培训，受训人员熟悉了地方立法工作流程和立法技术规范，立法技能得到了明显提高。三是统筹协调设区的市的立法计划。要求各设区的市人大根据自身实际和立法能力，科学、合理制定年度立法计划，并根据各设区的市的具体情况，对其立法项目的数量、内容、时序安排等提出指导意见，确保省和设区的市之间、设区的市之间的立法计划相互协调，切实利用好地方立法资源。
认真做好对设区的市报批法规案的审查、审议工作，加大指导力度，严格把好设区的市立法质量关，切实维护国家法制统一。对于设区的市报批的每一件法规案，均认真审查、审议其是否符合立法权限，相关行政措施是否符合行政许可法、行政处罚法、行政强制法的精神和规定，是否存在与上位法相抵触的问题。对于发现的合法性和重大合理性问题，及时向设区的市人大常委会法工委提出，并跟踪了解其修改情况，确保相关意见、建议得到落实。对于审查、审议中遇到的重大意见问题，还赴设区的市面对面指导、协调，共同研究修改方案，切实将相关问题在设区的市法规审议通过前解决。
为认真贯彻落实中央和全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见，积极推动指导县级人大设立法制委员会。在全省人大法制委主任座谈会上，专门对县级人大设立法制委工作作出部署、统一认识。每年都定期了解各地县级人大法制委成立、运行情况以及存在的问题，专题研究并提出具体指导意见。2017年11月，省人大常委会主任会议通过了《关于加强县级人大法制委建设的指导意见》，进一步明确了县级人大法制委的主要工作职责，指导县级人大不断加强法制委建设，提高依法履职能力。
