省人大常委会预算工委
按照省人大“十四五”工作规划的安排，省十三届人大常委会第三十二次会议听取和审议省政府关于2021年度国有资产管理情况综合报告并开展专题询问。为做好前期准备工作，我委先后赴泰州市、无锡市、宿迁市及部分县区开展专题调研，听取当地人大、政府及其有关部门情况介绍，实地考察部分国有企业，同部分省人大代表交流并听取其意见建议，与省财政、自然资源、水利、审计、国资、金融监管、林业等有关部门座谈。现将调研情况报告如下：
一、总体概况
自党中央和省委相继出台关于建立国有资产管理情况报告制度的意见以来，省人大常委会持续推进国有资产管理监督，连续四年审议国有资产管理情况的综合报告，先后听取和审议金融企业国有资产、企业（不含金融企业）国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产管理情况的专项报告，实现了对党中央确定的四大类别国有资产管理监督全覆盖。报告制度的实施，有力推进省政府及其有关部门做好清产核查，加强监督管理，落实重点改革，健全制度体系，为促进我省国有资产治理体系和治理能力现代化做出了积极努力。
一是初步摸清国有资产家底，不断夯实高质量发展的物质基础。我省企业国有资产（不含金融企业）主要集中在交通运输、社会服务、工业、批发与零售业等领域，截至2021年末，全省国有企业11030户，企业资产总额209296亿元、负债总额136243亿元、所有者权益73053亿元，较2021年初分别增长11.2%、11.5%和10.6%。金融企业国有资产主要集中在省本级和南京市、无锡市、苏州市，其中银行业金融机构资产总额占比超过八成；截至2021年末，全省国有金融企业343户，企业资产总额86434亿元、负债总额76283亿元、所有者权益10151亿元，较2021年初分别增长12.3%、12.1%、14.0%。行政事业性国有资产重点分布在教育、卫生和交通行业领域，占比分别为11.3%、8.8%和24.1%；截至2021年末，全省行政事业性国有资产总额35414亿元，负债总额11976亿元，净资产总额23438亿元，同比增加27.2%、2.0%和45.6%。国有自然资源资产方面，土地资源自然属性好，2020年末全省土地面积16057万亩（国有5353万亩，集体所有10704万亩）；江河湖库水域岸线得天独厚，是全国唯一拥有大江大河大湖大海的省份，水域约占国土空间面积的16.9%；截至2021年末，全省已发现各类矿种135种，其中查明资源储量的76种，保有资源储量415亿吨；森林面积2340万亩，森林覆盖率15.1%；各级各类自然保护地共210处，海洋总面积34275平方千米。五年来，全省企业国有资产（不含金融企业）总额累计增加109968亿元，增长111%，年均增长20.5%；金融企业国有资产总额累计增加32354亿元，增长59.8%，年均增长12.4%；行政事业性国有资产总额累计增加13861亿元，增长64.3%，年均增长13.2%。
二是深入推进国资国企改革，持续提升国有资产监管水平。以国企改革三年行动为抓手，在重点领域和关键环节加速突破，截至2021年末，我省138项改革任务完成进度达到89%，其中省属金融企业改革完成进度超过90%，全面构建国资监管大格局取得初步成效。健全现代企业制度。着力加强董事会建设，集团党委副书记进入董事会实现全覆盖，省属企业集团全部实现董事会“应建尽建”。大力推动外部董事配备，健全外部董事反映重要问题和建议办理工作规程等管理制度，确保企业落实好、巩固好中国特色现代企业制度。试行中长期激励机制。创造性地提出全面参照“双百企业”“科改示范企业”做法实施综合改革，“因企制宜”不断完善中长期激励机制，华泰证券、江苏交控所属江苏租赁、国信集团所属江苏舜天已实施限制性股票股权激励计划，77户企业实施员工持股，部分企业正在探索超额利润分享、实施跟投机制，有效激发了企业创新动能。深化市场化经营改革。出台《江苏省省属企业深化三项制度改革评估办法（试行）》，推进劳动、人事、分配三项制度改革走深走实，推广企业员工能进能出、管理人员能上能下、收入能增能减的“三能”改革，着力解决管理人员下不来、员工出不去、薪酬差距拉不开等难点问题，将评估情况纳入企业经营业绩考核。通过推动企业股份制改造等途径，促进国有控股上市公司规范运作、提质增效。理顺国资监管体制。出台关于全面加强国有企业监管的意见，突出企业内部监督、出资人监管、外部协同监管有机结合，构建企业党委领导、纪委统筹、企业内部各监督部门协同联动的监督工作机制。研究探索公共基础设施等行政事业性国有资产清查登记、入账核算等管理改革。深入推进行政事业性国有资产管理融入预算一体化建设，推进资产业务与预算管理、采购管理、会计管理等业务深度融合，实现全链条管理。推进经营性国有资产集中统一监管。在全国率先基本完成党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管改革第一阶段任务。在全国率先推动将各级开发区、产业园区的经营性国有资产纳入集中统一监管体系。目前，省级层面经营性国有资产集中统一监管率为98.5%，设区市层面集中统一监管率为91.8%，南京等7个设区市超过98%。
三是积极发挥国有经济战略支撑作用，充分彰显国资国企责任担当。认真落实“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的重要要求，充分发挥维护经济大局稳定的骨干中坚作用。疫情防控勇挑重担。部分地区突发疫情后，全省国资国企充分履行政治责任、社会责任，在租金减免、交通运输、药品保障、物资供应等多方面为疫情防控提供支持。省里出台政策，对南京、扬州两地承租省级房屋的服务业小微企业和个体工商户减免租金1.2亿元，惠及企业和个体工商户约6000家。江苏交控集团积极配合地方政府，累计设置了约400个布控点位，在服务区共计设立入口查验点约200处，日均查验车辆约40万辆次、旅客50万人次。省国信集团紧急调拨15万件门磁、20万只口罩、23万件医用防护服、100万份核酸检测试剂、510万份抗原检测试剂支援连云港、常州等地市。稳定增长贡献突出。面对国内外形势日趋复杂、经济下行压力持续加大的不利情况，我省国有经济有效发挥经济运行“压舱石”作用，不少企业已成为粮食保供、交通运输、能源产业、“走出去”、“一带一路”建设的主力军，在重大项目投资建设及重要物资生产储备、农业现代化、沿海开发、公共服务等方面作出了积极贡献。助企纾困融资发力。构建全省政府性融资担保体系，全力解决小微企业和“三农”融资难、融资贵等问题，目前平均担保费率仅为0.62%；截至今年7月末，国家融资担保基金对我省授信1180亿元，双方累计合作规模超4000亿元、10万多笔，服务企业6.7万户，约占全国业务总规模的16%。省综合金融服务平台累计帮助24.3万户中小微企业成功获批授信2.32万亿元，截至2021年末，撮合普惠型信贷余额达3710亿元，约占全省普惠型信贷总余额的18%；截至今年7月末，省级企业征信平台累计帮助超过2.2万家企业获得融资1271.69亿元。
二、存在的主要问题
在肯定我省国有资产管理工作取得成效的同时，也要清醒认识到，目前的成效是阶段性的，人大的监督工作也仅仅是起步性的，随着工作的不断深化和持续拓展，需要应对一系列现实困难、解决一系列突出问题。
一是国有资产布局和质效有待继续提升。我省国有资产体量较大，但大多分布在房地产业、建筑业、交通运输等传统产业，向事关国民经济命脉的重要行业集中程度还不高，对战略性新兴产业等领域开拓力度不够，缺乏效益好、带动强、辐射广的“国资领投”项目，目前还没有入围财富世界500强的国有企业，名列全省百强创新型企业的国有企业占比也很低。部分国有企业规模不大、实力较弱，盈利能力偏低，支撑企业可持续发展的主营业务不够突出，相对缺乏创新能力和核心竞争力。我省在助推国有企业强化资本运作、实现动态优化以及高质态实施多元化发展战略方面还有很大努力空间。
二是国有资产管理制度建设有待继续加强。从法律制度看，目前缺乏综合性国有资产法，涉及国有资产管理的一系列普遍性、基础性重大问题没有明确的法律规范，无法适应国有资产整体性、系统性管理要求。企业国有资产法不能满足改革发展的需要，也难以适应金融企业国有资产管理改革的现状；行政事业性国有资产管理没有法律只有行政法规，部门职责还没有完全厘清、管理还没有完全到位；国有自然资源资产方面的法律法规内容较为分散。从管理制度看，个别市县金融企业国有资产监管职责并不统一，出资人职责与公共管理职责、行业监管职责的边界不够清晰，出资人未能有效履行出资人职责。
三是国有资产管理相关工作有待继续提升。在落实“全口径全覆盖”的要求方面，需要从四大类国有资产向更具体的分类不断拓展深化。当前，国有资产管理的基础需要夯实，统计口径、资产核算标准需要统一，一些资产是否属于国有资产、一些特定国有资产的类别归属还有待进一步研究和规范，公共基础设施等行政事业性国有资产还没有入账，自然资源的计量核算仍处于探索阶段且“保”和“用”的矛盾日益突出。各类国有资产信息化管理水平差异较大，行业主管部门多头管理，数据模式和采集标准不一致，信息共享和对外公开程度不高。从这几年的国有资产管理报告情况看，还没有形成统一规范、科学完整的国有资产报表体系，还没能够彻底摸清部分国有资产底数，对国有资产的质量还不够关注。另外，在建立健全国有资产管理情况绩效评价体系方面还需要继续努力，以便全面、客观、准确地反映国有资产管理的情况与成效，使报告更具说服力，增强报告的可读性和可审性。
四是国有资产风险防控和应对处置压力增大。今年以来，受疫情和国际贸易低迷影响，我省实体经济下行压力较大，房地产行业出现明显下滑。资本市场低迷，融资环境持续收紧，不少国有实体企业由于历史遗留问题较多、包袱较重等原因，资产负债率偏高，即期支付压力大。对一些国有金融企业的监管存在重规模利润轻风险管控、重发展轻合规的现象，不利于引导企业做优做强做大。此外，对国有企业境外投资的管控较为薄弱，一些企业的境外经营风险、财务风险和廉洁风险不容忽视。
三、几点建议
今年是本届省人大常委会落实国有资产管理情况报告制度的最后一年，既是收官，更是起点。下一步，要以高度的责任感和使命感，全面贯彻落实中央重大决策和省委部署要求，更加有效发挥国有经济战略支撑作用，加快推进国有资产监督管理专业化、制度化、法治化，更好助力巩固经济回升向好趋势。
一是全力以赴支撑国家战略实施，进一步服务构建新发展格局。牢牢把握扩大内需战略基点，推进国有经济布局优化和结构调整。积极推动国有资本向涉及国家安全、重大基础设施、能源供应等关系国民经济命脉的行业领域集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的行业领域集中。大力发展绿色经济、循环经济、低碳经济，优化资源利用结构，推动形成绿色发展方式和生活方式。努力解决部分国有企业之间产品相似、重复建设等同质化竞争问题，努力解决资源分散、布局混乱等低端化发展弊端。着眼于构建双循环新发展格局，推进国有企业成为“以内促外”的重要主体。坚定不移深化对外合作，巩固深耕传统市场，持续拓展“一带一路”等新兴市场，创新投资合作发展模式，加快发展跨境电商、市场采购贸易等外贸新业态，稳妥有序建设一批综合效应好、带动作用强的重大项目和产业园区，提高境外投资项目收益水平，当好促进国内国际双循环的排头兵。
二是毫不松懈抓好国有企业提质增效，进一步促进内涵式发展。放大国有企业改革效应并提升创新发展能力。今年是国企改革三年行动决战决胜之年，要不折不扣全面完成各项改革任务，更加注重改革引领和示范带动，坚定不移做强做优做大国有企业。强化国有企业创新主体意识，持续加大研发投入力度，打好关键核心技术攻坚战，超前谋划抢占创新制高点，努力在科技自立自强中发挥引领作用。加快国资国企数字化转型，促进国有企业数字化、网络化、智能化发展，打造具有引领示范作用的数字化转型标杆企业。立足主责主业，更加突出实业和核心竞争力，因地制宜做好重组、整合、调整、优化，加快打造一批重点行业和关键领域龙头企业、科技创新型领军企业。更好发挥国有资本在有效供给和资源配置方面的重要作用。推动国有资本更多投入先进制造业，强化国有资本在铁路、机场、港口、高速公路等重要基础设施领域的有效供给，振兴实体经济，当好服务经济社会发展的主力军。发挥国有资本投资公司、运营公司的资源配置功能，加大对前瞻性战略性产业投资，在新业态孵化、新产业培育等方面发挥引领和带动作用。
三是与时俱进完善国有资产管理体制，进一步提升国有资产管理效能。使党的领导更好融入企业治理。始终加强党对国有企业的全面领导，把党的领导、党的建设融入企业运营管理全过程、各方面，着力推进党建工作与生产经营深度融合、党建责任制和生产经营责任制有效联动。配齐建强国有企业董事会并保证其高效高质运行，充分发挥其定战略、作决策、防风险的重要作用。深入推进以管资本为主的职能转变。更好履行出资人职责，动态调整权力和责任清单，对国有资本投资公司、运营公司、产业集团“一企一策”实施授权放权，更好地保障国有企业经营自主权，完善企业内部管理，切实防止国有资产流失，提高国有资本运营和配置效率。不断健全市场化经营机制。全面实现经理层成员任期制和契约化管理高质量、全覆盖，进一步推动管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减在各层级企业落实落地。支持更多国有企业运用国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励等中长期激励政策，充分激发企业活力。
四是未雨绸缪做好风险防控，牢牢守住不发生重大风险的底线。严控企业债务风险。加强企业负债规模和资产负债率双重管控，确保现金流的安全，将负债率过高、流动性紧张的企业纳入重点管控名单。强化投资管控，严控高负债投资，严控低效益投资，严控非主业投资。严控金融业务风险。加强金融业务运行监测，集团公司与金融子企业要有风险隔离，特别要做好对证券、期货、信托、基金等金融业务的风险隔离。加强对金融衍生品、信托、基金、担保等金融业务的日常检测和专项检查，主动控制新增金融业务，防止脱实向虚。建立国企金融业务风险监控报告制度，定期开展风险自查自纠，不断提高风险防控能力。严控国际化经营风险。在对国际环境认真研判的基础上，稳妥慎重、规范有序地推进国有企业国际化经营，确保境外资产保值增值。建立健全国际化经营风险管控机制，不断强化境外项目管理，规范境外经营行为，加强企业间沟通协作和企业内部业务统筹，坚决避免无序竞争。严控安全环保风险。长期性抓实抓好安全环保培训教育，严格落实安全生产和节能环保责任制，坚决防止重大安全事故和环保事件发生。健全风险防控责任制，完善责任清单、权力清单，加强责任制落实的监督检查、考核奖惩和责任追究，确保风险管理真正落地落实。
五是积极践行和发展全过程人民民主，进一步完善报告制度。充分体现和保障人民当家做主，广泛听取群众意见，认真回应社会关切，接受人民监督，并将之自觉贯彻到国有资产管理及监督的全过程、各方面，切实推进国有资产管理及监督公开透明。政府有关部门要落实好人大常委会的审议意见，落实审计查出问题整改措施，努力实现国有资产保值增值，不断增强国有经济控制力、影响力、带动力。加快健全各类国有资产报表体系，全面详细反映国有资产的结构、行业和区域分布等情况；建立健全管理评价指标体系，客观反映各类国有资产的管理情况和成效；积极探索将宣传文化类企业的国有资产管理纳入人大监督范围。进一步健全报告制度体系，规范各类国有资产的报告口径和范围，提高报告的完整性，保持连续性、增强可比性。进一步贯彻好“全口径全覆盖”的改革要求，推动国家层面加快完善各类国有资产会计统计制度、规范核算口径和标准、明晰各类资产边界，并提升国有资产信息化管理水平。加强审计监督、纪检监察监督与人大国有资产监督的贯通协调，形成监督合力，支持和保证人民当家理财，守护好人民共同财富。
