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地方人大监督监察委员会的方法、模式与机制研究
2020-06-03 09:49:00    来源:江苏人大网    作者:刘艳红 周佑勇 夏 伟 顾 伟
  如何实现“对监督权的再监督”,塑造内外部自洽的监督权体系,是国家监察体制改革全面深化期的重要内容。监察委员会作为“位高”“权重”的反腐败专门机关,对其实施再监督是保障监察权妥善运行的必要前提。在诸多监督方式中,人大监督这种“柔软”的监督方式常被冠以“低效”乃至“无效”之名。但是,从《中华人民共和国监察法》第九条的规定来看,地方人大是监督监察委员会权力运行的主要机关,对此,2018年3月11日第十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第五十二条也予以明确,即地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。因此,如何激活地方人大的监督职能,实现其对监察委员会的有效监督,是新时期监察体制改革的重要任务。
  一、地方人大监督监察委员会的宪法定位
  (一)作为外部监督的地方人大监督
  监察体制改革后,多主体共治的模式被打破,取而代之的是建立专门的监督机关——监察委员会,由该机关统筹监管各机关、各部门公职人员的违纪、违规、违法以及犯罪行为。但是,作为新设机关,地方监察委员会依然要受到地方人大的监督。主要原因有以下几个方面。
  从权力来源来看,地方监察委员会由地方人大产生,自然需要对其负责、受其监督。监察委员会虽然与纪委部门合署办公,但其在性质上属于专门行使监察权的机关,这也是其权力之独立性的体现。没有独立性,监察机关就不可能在行使监察权的过程中不受外部干涉。但是,监察委员会及其权力的独立性是相对的,即相对于其履行职责的过程而言的,在此之外,其依然需要受到地方人大的监督。
  从监督方式来看,地方人大对于地方监察委员会的监督是一种外部监督的方式)地方人大与地方监察委员会都是独立的国家机关,在履行各自职责的范围内,原则上都是互不干涉的。人大的监督权相对比较抽象、柔性,主要体现在审议报告、询问、质询等方面;地方监察委员会的监督权相对比较具体、刚性,是对公职人员及其具体行为的监督。地方监察委员会对地方人大负责、受其监督也主要表现在让其审议报告、接受其询问和质询等方面。
  (二)地方人大监督的核心要义:对“权”的监督
  监察体制改革以对全体公职人员实施“全覆盖”监督为目标,这种监督方式属于对“人”的监督。地方人大监督监察委员会自然不可能将重点放在“人”之上,否则必然会与监察委员会的监督职能形成冲突,进而按照权力之间优位顺序产生架空监察委员会部分职能后果,不利于监察体制改革目标的实现。很显然,地方人大监督与地方监察委员会监督之间并无主次之分,在正常履行职责的过程中,二者是相互独立的。典型例证是,监察委员会有权对人大代表履职情况进行监督,亦即虽然地方人大在整体上不受监察委员会的监督,但其具体履职的人员依然要受到监督,这是其对“人”监督职能的深刻体现。因此,尽管地方人大有权任免同级监察委员会主任,但其重点不在于对“人”的监督,而在于对“权”的监督。
  用地方人大权力制约监察委员会权力,从而达到平衡或者说达到防止监察委员会滥用权力的效果,是地方人大监督监察委员会的核心要义之所在。因为只有外部制约才能更好地防止制约权力自身的腐化,主要包括横向的平级监督与纵向的跨级监督。监察体制改革后,监察委员会作为集合各种监督权的反腐败专门机关,对其难以实施横向监督,而地方人大的监督正是一种是用上位权力监督下位权力的纵向外部监督方式。
  二、地方人大监督监察委员会的主要方法
  (一)人事任免监督
  监察法虽然规定了地方人大及其常委会有任免同级监察委员会主任的权力,但这种权力的行使方式实际上是间接性的。通常,罢免同级人大常委会主任的基本路径是:当公职人员涉嫌严重职务违法或者职务犯罪时,先依法依规开除公职、党籍,随后再向人大及其常委会报告。在目前的实践中,尚未出现由地方人大及其常委会直接免除监察委员会主任职务的情况。但是,在监察委员会主任任命的问题上,依然坚持着必须由全国人大(常委会)表决同意。当然,地方人大任免监察委员会主任是要有实质依据的,要根据其履职情况进行履职评议,综合考量其履职积极性与履职能力。
  监察法第八条、第九条分别规定了国家监察委员会主任、地方各级监察委员会主任由同级人大常委会任免的权力,在事实上形成了地方人大对监察委员会的人事监督权。但总体而言,地方人大对监察委员会的人事监督的范围比较狭窄,通常也只有当监察委员会主任涉嫌重大职务违法或者职务犯罪时才能真正启动这项权力。基于监察体制改革后纪委与监察委员会合署办公的现实情况,可以考虑将监察委员会的工作人员纳入纪委的人事监督之下,配合人大对监察委员会主任的任免监督,从而形成较为严密的人事监督体系。
  (二)权力行使监督
  1.听取和审议专项报告
  人大常委会听取和审议专项报告,是开展人大监督的重要前提。通过报告掌握并了解有关情况,从而开展监督是最基本的工作方式和逻辑必然。监察委员会由于工作内容的特殊性,工作事项保密性强,如果没有报告这种展现形式,人大常委会很难掌握“第一手资料”,监督的实效性必将受到影响。
  《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二章第八条至第十四条对各级人大听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告予以规定,内容较为翔实且已臻至成熟。其实,听取和审议“一府两院”专项报告与听取和审议监察委员会专项报告并无实质的差异,地方各级人大参照监督法的规定听取和审议监察委员会的专项工作报告也是一种比较可行的方案。
  2.组织执法检查
  组织执法检查主要表现为人大及其常委会对具体执法机关就宪法和法律的实施情况进行监督。组织执法检查是监督监察法实施状况最为有效的方式之一,即通过执法检查来监督监察机关是否严格依法履行监督、调查、处置职责,是否有违反监察法规定的行为。
  执法检查是县级以上各级人大常委会行使监督权的重要方法。但从目前来看,地方人大执法检查仍然面临两大亟待解决的问题:第一,行政领域的执法检查大多存在地方保护主义、跨区域执法困难的问题,监察领域同样也会面临此问题;第二,执法检查的规范性文件建设滞后,而且大多也长时间没有修改,很多甚至沦为“僵尸规范”,其效用也着实有限。
  从监督的实效性来看,组织执法检查或可成为监督监察委员会行使权力的最主要方式。尤其是监察委员会办理严重职务违法和职务犯罪案件具有高度的封闭性,同时,同级的检察机关几乎难以起到反向监督作用,由地方人大及其常委会通过组织执法检查的方式接入监察委员会所办理的部分重大案件,无疑有助于强化对监察权的有效监督。
  3.进行询问或质询
  监督法第六章第三十四条至第三十八条规定了人大代表或者人大常委会组成人员提出询问、质询两种监督方式:一是询问,是指各级人大常委会会议审议议案和有关报告时,本级监察委员会应当派有关负责人员到会,听取意见、回答询问,二是质询,是指一定数量的县级以上人大常委会组成人员联名可以向本级人大常委会书面提出对本级监察委员会的质询案,由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的监察委员会答复。
  三、地方人大监督监察委员会的法治模式
  (一)“一府一委两院”政制架构的形成
  以往,地方各级人大对本级“一府两院”开展监督工作,其规范依据主要是宪法、监督法、监察法以及相关组织法的规定。2018年3月20日,在监察法出台的同时,中央纪委国家监委法规室编写了《〈中华人民共和国监察法〉释义》(以下简称《监察法释义》),对监察法的具体条文以及核心要义进行阐释,逐渐成为各级监察委员会工作人员学习贯彻监察法规定的必备指导手册。
  监督法作为各级人大监督“一府两院”的主要法律依据,其具体监督方式都是通过该法予以明确的。监督法共有九章,除去第一章总则和第九章附则,中间的七章直接规定了监督的具体方式。总体而言,监督法对于监督方式的规定较之监察法更具体,现行监督法针对“一府两院”的监督措施大多也可以适用于监察机关。《监察法释义》的相关表述为“各级人大常委会可以选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级监察委员会的专项工作报告”。除了听取和审议的对象不同外,其他内容保持高度一致。
  地方人大在既往监督工作中,通过制定地方性法规的方式进一步明确了工作程序,形成了比较完善的配套规范体系。例如,仅江苏省就先后制定了《江苏省人民代表大会常务委员会工作条例》《江苏省人民代表大会关于议案若干问题的规定》《江苏省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》《江苏省各级人民代表大会常务委员会人事任免工作条例》《江苏省人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》等等。
  目前,地方各级人大对监察委员会的监督尚处于探索阶段。但总体上,地方各级人大以宪法和监察法为主要依据,对照相关地方性法规的规定,比照对本级“一府两院”的监督模式,将监察委员会纳入进来,形成“一府一委两院”政制架构及其监督模式,是必要的也是可行的。
  (二)地方人大机构的相应调整
  2018年3月2日,中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》。该方案明确提出要适应国家监察体制改革需要,促进国家监察工作顺利开展,将全国人大内务司法委员会更名为全国人大监察和司法委员会。全国人大监察和司法委员会在原有工作职责基础上,增加配合深化国家监察体制改革、完善国家监察制度体系、推动实现党内监督和国家机关监督有机统一方面的职责。人大宏观监督“太软”、作用有限的问题一直存在,因而在国家监察体制改革试点阶段,就有学者提出要在层级较高的人大内设专门委员会,作为监察委员会对口性监督机构。
  但此处有一个非常重要的问题,即地方各级人大及其常委会具体承担监督监察委员会的职能机构还没有确定。监察委员会是政治机关,不是司法机关,也不是行政机关,继续由地方人大的内务司法委员会或者内务司法工作委员会承担相关工作,无论是机构的名称还是工作内容上都不适当,需要作出相应的调整。对应全国人大机构设置,为保证地方各级人大对本级监察委员会监督制约工作的有序开展,地方各级人大也宜进行相应的机构改革,将内务与司法委员会进行相应的职能调整,并制定相应的工作规则。有的地方人大已经着手开展了相应的调整工作,例如,据2018年11月《辽宁新时代赌场职能配置、内设机构和人员编制方案》的规定,此次辽宁机构调整,将“内务司法委员会更名为监察和司法委员会”,是“对应监察体制改革,将监察委员会纳入监督范围”,显然是为了提升地方人大对监察委员会的监督效能。
  随着监察体制改革的深入推进,激活地方人大的监督职能是实现“强化对监督权的再监督”目标的必然要求。与之相适应,地方人大内设机构的名称也要相应变更,职能也要相应调整。名称是形式,职能是实质,更重要的当然是职能的调整。为彰显“监察机关由人大产生,对其负责,受其监督”的宪法规定,应将监察委员会纳入地方人大及其常委会的日常性、直接性监督范围,设置专门委员会对监察委员会实施直接监督。
  (三)地方人大法治监督模式的具体展开
  1.人大代表的联络性监督
  在以往的人大监督模式中,开展人大代表联络工作是一项频率高、覆盖面广、代表反映好的工作,是被监督者主动接受人大监督的一种主要方式。2000年12月29日,最高人民法院发布的《关于加强与人大代表联络工作的决定》(以下简称《决定》)中明确要求,加强人大代表联络是增进人大代表了解、理解和支持法院工作的重要渠道,是保障人大代表更好地行使宪法和法律赋予的职权。
  在《决定》中,人大代表联络性监督主要表现为六个方面:①认真协助人大机关做好组织人大代表视察和对法院工作的评议活动;②建立健全办理人大代表建议和来信的工作制度;③建立向人大代表通报法院重大工作事项制度;④建立走访人大代表制度;⑤建立邀请人大代表旁听重大案件审理制度;⑥建立向全国人大代表赠阅人民法院报刊制度。上述六个方面既体现了主动接受监督的意识,也为各级人大开展监督工作提供了途径。
  当然,由于监察委员会职能的特殊性,人大代表进行监督时应注意以下两点:①人大代表监督不能干涉正常的办案流程。监察委员会作为反腐败专门机关,其有权对公职人员的违纪、违规、违法以及犯罪行为进行全程处理而不受干涉,对此,监察法第四条有着明确的规定。人大代表履行监督职责时,主要处于“观察者”的地位,即对办案的过程进行观察,对可能不合理的地方进行记录,在随后的人大或常委会会议上提出相应的改进意见。②人大代表监督要依申请。人大代表是民意代表,不是国家工作人员,其监督权虽有法可依,但本质上仍然是一种民意监督权。而且,监察委员会的办案流程具有相对的封闭性,依申请监督也有助于排除外部因素的干扰。
  2.地方各级监察委员会在同级人大上做工作报告
  宪法和监察法虽未明确规定地方各级监察委员会必须要在同级人大上做工作报告,但从监督制约的角度来看,工作报告是监察委员会工作的重要总结,也是地方人大掌握监察委员会工作动向的重要资料。工作报告主要分为年度报告和专项报告,年度报告与专项报告相比更体现人大监督的制度刚性与覆盖全面性。地方各级监察委员会应在同级人大上做工作报告,主要理由有以下几个方面。
  首先,地方各级监察委员会的权力来源于宪法授予,其组成需经过地方人大。监察委员会和“一府一委两院”都是由人大产生、受人大监督,“一府一委两院”负责人的产生都是由人民代表大会选举产生,因此在接受人大监督的形式上应当具有一致性。组织架构决定组织权力,监察委员会既然产生于地方人大,那么其组织权力当然要受到人大的制约。
  其次,尽管除了在人民代表大会上做报告接受人大监督外,还存在其他的接受监督的方式,但是不管是常委会听取专项报告,还是进行执法检查,开展询问和质询,参与的人大代表都是一部分而不是全部,唯有在人民代表大会上做工作报告,才能接受最广泛的人大监督。
  最后,在本级人民代表大会上做工作报告既是监察委员会主动接受监督最直接的体现,也是宣传展示监察委员会工作成效的重要平台,是赢得人大代表和社会大众充分认可的重要机遇;同时,让人大代表能够全方位了解、知晓监察委员会的工作,才能更好地履行代表职责,更加支持监察委员会工作的开展。
  四、地方人大监督监察委员会的运行机制
  (一)督查机制
  1.督查机制的基本内容
  地方人大对监察委员会的工作进行跟踪督查,确保监察委员会及其工作人员切实履行职责。从监督方式的归属分类上来看,跟踪督查应属于对法律法规实施情况的检查。目前,监督法还未来得及修改,尚未将监察委员会纳入督查的范围。而从宪法的规定来看,既然地方各级监察委员会要对地方各级人大负责、受其监督,自然也应在督查的范围。
  督查机制的建设主要涉及两个方面的内容:一是要确定相应的规范性文件,即以条文的形式确定常态化的工作方法,二是要确定相应的执行主体,即要有专门的机构、专业的人员来从事相关工作。在规范性文件建设方面,实践中已经有了很多成果,对督查工作的程序、内容等都进行了比较详细的规定。但为了与监察法进行衔接,这些规范性文件还要进行相应的修改,将监察委员会作为督查的对象。在业务执行主体方面:一是要加强执法组成人员的专业性。地方各级人大承担监督业务的专门委员会的人员应注重加强岗位交流、深化教育培训,掌握监察委员会工作的方式方法。二是可以考虑组建专业的代表组,或者积极向外借智,发挥专家资源优势。
  2.督查结果的评议
  评议作为一种可量化的监督方式,具有较强的客观性,其在类型上包括工作评议、述职评议、办案评议等,表现形式多种多样,主要有进行实地走访、召开一定范围人员的座谈会、开展满意度情况测评、听取工作汇报等,通过上述方式了解被监督机关的工作情况,并以此为依据提出意见建议,督促问题整改落实。从既往地方各级人大监督两院的经验看,因评议的覆盖面广、参与度高、形式不拘一格,成为一种行之有效的监督方式,法检两院也将接受人大评议作为主动接受人大监督的一项重要工作,并给予了高度的重视。
  在督查机制建设中,应继续推进此种方式,对监察委员会及其工作人员开展评议工作。基于监察委员会的职能设定,评议的重心应聚焦于工作评议,即对监察委员会工作人员的履职情况进行评议。具体评议指标应包括:①工作人员是否存在程序违法行为,以便增强工作人员的程序意识;②工作人员是否存在侵犯人权的行为,以便增强工作人员的人权意识;③工作人员自身是否存在腐败行为,以便保持人才队伍的纯洁性。
  (二)问责追责机制
  1.问责追责机制的建设
  问责追责是要求对不履行和不正确、不及时履行职责的监察工作人员进行问责,要求监察委员会给予内部处分;对监察过程中存在违纪、违法、犯罪的工作人员,依纪依法予以严惩。问责追责机制作为人大监督结果的运用机制,使人大监督更具有刚性约束价值,也防止了监督仅仅浮于表面只具有程序性意义,是打通人大监督的“最后一公里”,能够切实解决监督乏力的问题,同时问责追责也能推动被监督者提升主动接受监督的意识,避免产生对监督工作可有可无的心态。具体而言,建立地方人大对同级监察委员会的问责机制,要注意以下几点。
  第一,问责追责要从常规监督开始。问责的前提是要发现问题,没有问题就谈不上问责。常规监督是发现问题最好的手段,是依法展开问责的重要前提;执法检查、跟踪监督是解决重点难点问题的主要办法。在地方人大实践中,在地方人大的常规监督中,询问常常被提起,但质询却明显被“冷落”,这或多或少和质询带有的“弹劾属性”有关。但是,要想问责起作用,质询这种常规监督的方式往往更有用,更有助于发现问题。因此,常规监督的侧重点或许要向质询偏移。
  第二,问责追责必须要以规范性文件为支撑。目前,问责的规范性文件依据相对较为滞后,有些地方存在着问责追责性规范性制度建设的空白。多数情况下,地方人大虽然有权问责但实际上却处于“失语”的状态,或者说,实践中很少见到人大直接进行问责。其主要原因在于,人大问责性规范不够具体、可执行性较差。虽然,在多数情况下,规定不具体或可操作性较差的问题,都是“伪问题”;但在地方人大问责这里,却是实实在在的“真问题”。法律规范不将人大问责规定得相对比较具体,会使得问责工作难以有效开展,最终架空地方人大这项职能。
  2.问责追责结果的依法公开
  依照监督法第七条规定,各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开;与此同时,代表法第四十二条第三款又规定,代表建议、批评和意见的办理情况,应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告,并印发下一次人民代表大会会议。代表建议、批评和意见办理情况的报告,应当予以公开。上述规定明确社会公开是人大开展监督工作的要求,因此地方各级人大在开展对同级监察委员会的监督时也不应例外。社会公开是对监督工作的整体要求,也是对问责追责机制的具体要求。
  在问责追责机制建设和运用时,贯彻社会公开原则要求还基于以下理由:一是人大问责追责公开有利于规范人大监督自身工作,将程序和结果置于最广大民众的关注下,将倒逼人大问责追责工作更加严谨细致。二是问责追责公开有助于提升人大监督成效,问责追责公开将给被监督者释放更加强烈的履职压力,这种压力此时已不仅仅来自人大,还来自社会、舆论等方面,这也符合监察法第五十四条的规定,即“监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督”。三是问责追责公开将产生广泛的警示示范意义,其价值已不仅仅停留在具体的问责事由上,还会产生由具体到整体的社会监督效应。
  (刘艳红,江苏省人大工作理论研究会常务理事、东南大学法学院院长、教授;周佑勇,东南大学教授;夏伟,东南大学法学院博士生;顾伟,泰州市人民检察院案件管理部副主任)
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