前言：
重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，2016年9月1日起施行的《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》，对乡镇人民代表大会在行使重大事项决定权方面进一步进行了明确和界定。近年来，全省一些乡镇人大在讨论决定重大事项方面，积极探索，大胆实践，积累了一些好的经验。但是，普遍存在一些诸如认识不到位、程序不规范、后续监督不力等亟待解决的问题。本文以邳州为例，从乡镇人大行使重大事项决定权的理论基础入手，阐述现状，分析问题，总结邳州市各镇人大行使重大事项决定权的经验做法，在此基础上，对新形势下完善乡镇人大重大事项决定权进行了思考，提出了规范行使重大事项决定权应把握的重点，旨在切实发挥乡镇人大行使重大事项决定权的作用。
一、理论基础
根据宪法和有关法律规定，乡镇人大主要有监督权、重大事项决定权和任免权三项职权。其中监督权在乡镇人大广泛行使，任免权按照党委意图依法行使，而重大事项决定权行使的范围、程序大相径庭，效果参差不齐。2016年7月29日，江苏省第十二届人大常委会第二十四次会议通过了《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》（以下简称《条例》）,并于当年9月1日起施行。《条例》进一步明确了乡镇人民代表大会和乡镇人大主席团的职责，其中对乡镇人民代表大会在行使重大事项决定权方面，进行了明确和界定。《条例》第四条明确了乡镇人大的14项职权，第二项至第五项为“在职权范围内通过和发布决议；决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的发展计划；审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；决定本行政区域内的民政工作的实施计划”，对乡镇人大在哪些方面行使重大事项决定权进行了明确。《条例》第十条规定了一年两次乡镇人代会的议程，都包括“讨论、决定乡镇发展总体规划、城镇建设、乡村建设、重要民生工程、重要建设项目等重大事项”，对乡镇重大事项的范围进行了界定。《条例》第二十五条规定了在乡镇人代会闭会期间主席团履行的职责，第二项为“组织代表检查法律、法规以及上级人民代表大会及其常务委员会和本级人民代表大会的决议、决定的实施情况”。明确了闭会期间乡镇人大主席团负责对人代会上作出决议、决定的重大事项实施情况开展监督检查。
二、现状与问题
乡镇是最基层的政权组织，乡镇人民代表大会是最基层的国家权力机关。乡镇工作直接面对老百姓，最能掌握群众期盼，体现群众意愿，满足群众需求，乡镇范围内的重大事项在人民代表大会上交由人大代表来审议决定，能够直接体现人民当家作主的宪法精神和人大代表依法履行职权的治国理念。《条例》施行以前，乡镇人代会上，仅仅对本乡镇的财政预算和预算执行情况的报告进行了审查和批准。但是对乡镇发展总体规划、城镇建设、乡村建设、重要民生工程、重要建设项目等，绝大多数没有列入会议议程单独进行审议和表决，而是在乡镇人民政府工作报告中体现，在批准乡镇人民政府工作报告的决定中罗列，缺乏重大事项具体的目标任务、实施步骤和措施等详实的计划安排。《条例》的施行为乡镇人大行使重大事项决定权提供了较为规范的法律遵循，近年来，各地乡镇人大在行使重大事项决定权方面进行了积极探索与实践，积累了一些经验，取得了一定的成效。应该说，乡镇人大通过行使重大事项决定权，把党委的决策、社会的热点、群众的意愿等通过多种渠道梳理归纳，让代表表决确定，体现了人民当家做主的宪法精神，迈出了乡镇民主法治进程的重要一步。
但是，从总体上看，乡镇人大对重大事项决定权的行使还不到位、不规范，与宪法法律的规定、与发展改革的需要、与人民群众的期盼还有很大差距。总结起来主要有以下四个方面的问题：
一是思想认识存在偏差。乡镇工作一盘棋，乡镇人大主席在级别设置上属正科职，职级上与党委书记、乡镇长平级，党委书记、乡镇长抓全面工作，如果乡镇人大主席仅仅负责人大工作，不分管其他中心工作，那么在乡镇工作中就会被边缘化，所以人大主席在乡镇整体工作分工中往往占主要角色，分管任务较重，或分管农业、工业、城建，甚至信访稳定，而人大工作往往作为“副业”偶尔抓一抓，精力上不集中，缺乏工作的连续性。以往，乡镇在重大问题决策上多由党委会议或两套班子会议作出，直接交政府执行或安排分管具体工作的领导落实，很少有经过人大决定后再执行的。《条例》施行后，重大事项必须经乡镇人大审议通过后才能付诸实施，但是由于历史原因和思维惯性，乡镇人大主席思想上有顾虑，担心对重大事项讨论决定多了，会被误解是向党委要权，同政府争权，把握不好分寸会越权，很难做到不缺位、不越位、不错位，因此对行使重大事项决定权的认识上存在偏差，主动性不强，积极性不高。
二是范围界定不清晰。《条例》虽然规定了一年两次乡镇人代会“讨论、决定乡镇发展总体规划、城镇建设、乡村建设、重要民生工程、重要建设项目等重大事项”，但是对重大事项的范围比较原则和粗略，在实践中难以准确把握和操作。比如，城镇建设、乡村建设包含哪些内容？哪些是重要民生工程？投资多大才能界定为重要建设项目？等等，都没有明确的范围和标准。在确定重大事项的过程中，由于没有统一的范围，乡镇党委、人大、政府、群众认识很难统一，比如有些群众认为是重大事项，而政府认为不是，人大行使职权往往处于被动局面。同时，镇与镇之间的发展不平衡，对于重大事项的范围标准不统一，上级人大常委会开展业务指导时，也无法确定统一的范围和标准，比如投资500万元的建设项目，在经济欠发达的镇应该作为重大事项，但是在经济发展好的镇可能是一般性的投入，如果作为重大事项，那么纳入重大事项的项目就太多，失去了重大事项的意义。
三是程序执行不规范。重大事项从事前调查、梳理统计，到初步审核、研究初定，再到上会审议、投票表决，最后形成决议、落实执行，各项程序环环相扣，缺一不可。但是在具体操作过程中，仍然存在着事前调查不到位，没有广泛征求人民群众的意见建议；初步审核缺乏标准，确定的事项不够科学民主；审议过程重程序、重形式，缺乏专业人才，审议质量不高；形成的决议决定不全面、不具体，可操作性不强；事后监督不力，往往是走走过场，甚至不闻不问，缺乏有效的跟踪监督措施和手段。由于操作程序不规范，造成重大事项决定权的行使达不到民主化、科学化的要求。
四是决议落实不到位。重大事项决议决定形成之后，一些事项由于客观原因，如政策、资金等问题，或因镇主要领导岗位调整、工作思路转变而无法实施，造成决议决定的执行不到位。加之乡镇人大主席忙于处理分管事务，人大工作人手短缺，人大主席团缺乏有效的监督手段，特别是缺乏对重大事项决议决定之后的监督措施，导致一些重大事项不能实现预期目的，或收效甚微，最终造成“决而不行”，一些代表和群众意见很大。
三、邳州市各镇实施重大事项决定权的经验做法
2015年，邳州市人大常委会在外出学习、充分调研的基础上，先后研究出台了《邳州市人大常委会讨论决定重大事项暂行办法》（以下简称《暂行办法》），在市人大常委会本级行使重大决定权的同时，指导各镇人大按照宪法和有关法律法规规定，依法实施重大事项决定权。《暂行办法》对实施重大事项决定权的法律依据、重要意义以及重大事项的征集、表决、监督等各个环节作出了详细规定。从2016年起，邳州市各镇人大在市人大的指导下，普遍在人代会上行使了重大事项决定权，经过三年多来的实践探索，重大事项决定权的行使逐步科学、规范。三年多来，邳州市21个镇在每年年初的人代会上，共提请表决重大事项371项，会议表决通过368项，其中涉及总体规划22项、城镇建设75项、乡村建设85项、民生工程107项、其他79项，计划投入资金75亿元。截至2019年底，已完成项目335项，投入资金67.8亿元，受益人口136万人。从重大事项的征集到项目完成，总结起来，主要分四个步骤实施。
第一步：多渠道征集重大事项，突出群众主体地位。重大事项征集的过程是否科学、民主、广泛，选题的内容是否传达民声、体现民意，直接关系到重大事项实施的质量和效果。邳州市人大指导各镇人大在重大事项征集过程中，突出群众主体地位。要求各镇政府在人代会召开的3个月前，就启动当年度重大事项的征集工作，主要通过广播、宣传栏、公开信和微信平台等新媒体向社会发布公告，广泛征求机关、企事业单位、党员、群众等社会各界的建议和意见；要求各镇人大通过组织视察、调研、召开座谈会等形式，征求人大代表的意见建议，并通过人大代表联系选民活动，深入征求广大选民意见。各镇人大会同政府，对征集到的重大事项进行分类整理和多轮筛选，综合考虑重大事项的立项依据、项目背景、实施主体、资金投入额度、土地指标以及完成时限等内容，经镇政府会议讨论完善，提交党委会议研究后，再提交镇人大主席团会议审议通过，最终确定重大事项初步候选项目。通过多轮筛选、多方征集、多会研究，切实提高了候选重大事项的质量和可行性。
第二步：依法行使重大事项决定权，突出代表主体地位。在召开人代会期间，首先由镇人大主席团提出投票表决重大事项办法的草案，明确候选项目的表决范围、方式等内容，提交镇人代会，由参会的全体代表审议通过。其次是镇长向全体代表作关于本年度全镇重大事项候选项目情况的说明，包括候选项目的产生过程、项目内容、投资额度、责任主体、完成时限、社会效益等等，并将书面材料印发代表审议讨论，代表经过充分的审议后，以无记名投票的方式进行投票表决。各镇可以根据工作实际，由大会主席团来决定对候选重大事项实施差额表决或等额表决。如果是差额表决，在获得赞成票超过大会应到代表人数一半以上的项目中，从高到低依次选定民生实事项目；如果是等额表决，需要获得赞成票超过大会应到代表人数的三分之二方能通过。
第三步：认真落实决议决定，突出政府主体地位。人大代表表决产生的重大事项，都来自群众的诉求和期盼，出自政府对人民的庄严承诺。对于表决产生的重大事项，在人代会上当场宣布表决结果，并通过多种渠道及时向社会进行公告，详细公布项目的名称、具体内容、实施主体、投资额度、资金来源和完成时限等等，不仅让老百姓对本年度实施的重大事项有深入的了解，也更有利于接受公众的监督。各镇人民政府在人代会结束后，也会及时召开专题会议进行研究部署，逐项制定具体实施方案，进行任务细化分解，通过有力的举措，切实推进项目实施。
第四步：跟踪监督落实情况，突出人大主体地位。通过监督推动表决通过的重大事项落地生根，是各镇人大的法定职责和工作重点。在闭会期间，对重大事项实施情况，由镇人大主席团纳入年度监督计划，负责跟踪督办，根据项目内容、难易程度、完成时限等方面的不同，灵活采取成立专项督查组、视察检查、深入调研、专题询问、听取专项工作报告等多种形式，督促和支持政府加快项目实施进度，保证项目工程质量，形成了“三问”督办机制。一是听汇报，问实施计划。在人代会表决出重大事项后的1个月内，各镇人大组织召开专题询问会，邀请部分人大代表参加，与镇政府分管领导和项目主体责任单位主要负责人进行面对面“对话”，听取责任单位落实重大事项的思路和计划，代表当场询问计划中存在疑问的地方，确保责任单位根据人大代表的想法和建议，对项目制定切实可行的实施方案。二是察现场，问项目进度。在项目实施阶段，各镇人大通过组织代表对项目开展视察检查、走访调研、现场督查，跟踪监督项目进展和质量，针对项目进展中遇到的难题和群众关注的热点进行重点监督，并且在年中召开“问进度”专题询问会，听取责任单位主要负责人关于实施情况的汇报，针对项目推进过程中遇到的政策、技术或资金等方面的困难，督促政府抓好协调和落实，积极破解进展难题。三是重评价，问落实结果。年度重大事项完成情况如何，年终是节点。年终，镇人大主席团会议将听取和审议政府关于重大事项完成情况的报告以及人大的评价报告，参加会议的人大代表就完成情况进行询问，对于未能当年落实完成的项目，要求责任单位给出解释并明确最终完成时限。在次年年初的人代会上，政府向全体代表作重大事项实施情况的报告，并对年度重大事项完成情况进行满意度测评，代表满意了群众才会满意，重大事项才算真正落到实处。
邳州市各镇在行使重大事项决定权中，涌现出一批成效突出、群众拥护的成功例子。如：城河是大运河的支流，在邳城镇河口村境内冲积形成了八百多亩的河滩地，由于疏于管理，长期被一些村民私占，有的乱搭乱建，有的搞养殖，还有的收废旧物品，严重破坏了生态环境。2017年11月，镇人大代表刘兆祥在走访调研中得知群众意见很大，便将此情况报告镇人大，随后镇人大组织代表开展专题视察，召开人大代表和群众代表座谈会，广泛征求意见。“修复城河生态环境”在2018年初的人代会上作为重大事项列入表决内容，通过全体人大代表审议票决的方式，成为了当年实施的重大事项。在镇政府的实施下，收回全部滩面地，在河堤外侧新扩建成了500亩金叶银杏基地，河滩上栽植了90万株金针菜，间作套种紫薇4万株，打造了苏北地区规模最大、经济药用价值最高的“两金一紫”富民基地，使废河滩变成了“聚宝盆”。河口村现在每年通过收取租金集体增收24万元，村里还安排建档立卡贫困户在基地务工，月收入1000多元，实现了生态修复和精准扶贫的双突破。再如：位于国家银杏博览园核心区域的港上镇，有个十里长沟，自开挖以来近30年未整治，河床淤积，水流不畅，水质严重恶化，两岸群众意见很大，纷纷提出清淤整治的要求。港上镇人大以开展乡村公共空间治理为契机，组织人大代表三次实地视察，并要求水利、土地等部门参加，现场“把脉问诊”，拿出治理方案。通过镇人代会全体代表票决，将“十里长沟综合治理”列入2017年实施的重大事项。治理工程启动后，镇人大组织人大代表成立督查组，全程跟踪监督，短短40天的时间就完成了清障工作，拆除违建64处，清理出公共土地1036亩，两岸共栽植垂柳、樱花等苗木14万株，河坡撒播花草50余万平方米，实现了沟畅、水清、岸绿、景美，十里长沟“脱胎换骨”，变成了一条生态优美的“绿色长廊”。
四、乡镇人大实施重大事项决定权应把握的重点
邳州市人大指导各镇人大依法行使重大事项决定权，在推动基层民主法治建设、维护人民利益上进行了探索和实践，在创新人大工作、促进经济社会发展上积累了一些经验。宪法和有关法律规定，人大的职权、工作程序和方式都是法定的，法无授权不可为，法定职责必须为，既然法律上授予乡镇人大重大事项决定权，必须严格按照法律规定的原则和程序依法行使，做到既不失职，也不越权。笔者通过深入思考，认为乡镇人大在行使重大事项决定权上要重点把握以下四个方面：
一是重大事项的征集要突出广泛性。乡镇人大主席团要切实发挥人大代表作用，在乡镇人代会召开前，深入广泛动员人大代表深入群众中，采取召开座谈会、发放征求意见表、设立电子邮箱、公布征求意见电话等形式，广泛征集人民群众关心关注的热点难点问题，确保征集过程公开透明，征集工作不走过场。同时乡镇人大主席团在梳理筛选重大事项工作中，要将一些符合法律、事关全局、影响长远、切实可行的重大事项，连同乡镇党委的重要决策、政府计划实施的重大事项，一同列入人代会表决范围，通过法定程序把党的意志与人民群众的意愿有机结合起来。
二是重大事项的表决要保证合法性。只有重大事项议事和表决的程序合法，才能保证形成的决议决定合法。在乡镇人代会召开之前，乡镇政府要把拟上会表决的重大事项名称、主要内容、时间节点、重点措施等基本情况予以公开公布，让全体代表详细了解重大事项的基本情况；在乡镇人代会审议表决前，政府负责同志要对拟提请表决的重大事项逐一作出说明；在审议重大事项时，要保证审议时间，提高审议质量，集思广益，充分尊重每一位人大代表的审议发言权，充分听取他们的意见建议，对于合理化建议在形成决议决定草案予以采纳；在重大事项的表决方式上，应采取无记名投票、电子表决等形式，不宜采取举手表决，以保证行使重大事项决定权的民主化和科学化。
三是重大事项的决议决定要注重可行性。无论采取等额或差额方式表决通过的重大事项，在形成决议决定之前，乡镇人大都要加强与政府和相关单位的沟通协调，充分考虑客观实际和承受能力，在落实中可能遇到的困难和问题，形成的决议或决定都要合法规范，真正体现代表意愿，少一些套话空话，多一些明确意见，目标要切合实际，实施步骤、具体措施要切实可行，既体现重大事项决议决定的具体刚性要求，又确保重大事项经过努力可以完成，增强决议决定实施的科学性和可行性，确保经得起推敲和检验，防止因出现不切实际的目标和无法落实的任务，导致重大事项无法完成，影响人大的威信和政府的公信力。
四是重大事项的监督要增强主动性。决议决定一旦形成，不能一定了之、一议了之，乡镇人大主席团要将重大事项执行情况作为年度监督工作的重点，制定监督工作计划，保证重大事项按序时推进。在决议决定执行过程中，乡镇人大主席团要通过组织开展专题视察调研、听取审议专项工作报告、开展民主评议和询问等方式，加强对决议决定落实过程的监督，努力把监督触角延伸到决议决定执行的全过程、各方面；要动员广大代表跟进服务，帮助协调解决问题，适时将重大事项执行情况向群众反馈，要通过广大代表跟踪监督，及时发现重大事项执行过程中存在的问题，并通过乡镇人大主席团责成政府研究解决，确保人大作出的决议决定能够得到贯彻实施，人民群众的意愿能够真正落到实处。
（作者单位：邳州市人大常委会）
