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【2019年课题优秀论文系列】深化人大国有资产管理情况监督的探讨——以泰州市为例
2020-09-25 15:53  来源:理论研究会  作者:泰州市人大常委会课题组 孙耀灿 丁卫平 吉江平 吴露青

国有资产属于国家所有即全民所有,是全体人民共同的宝贵财富,是国民经济的重要支柱。2018年以来,根据中央统一部署,地方各级党委建立了本级政府向人大常委会报告国有资产管理情况的制度,推动人大国有资产管理情况监督的制度化、规范化、程序化。本文以泰州市为例,围绕如何深化人大国有资产管理情况的监督进行了有益的探讨。

一、加强人大国有资产管理情况监督的意义

一是落实党中央决策部署。党的十八届三中全会提出要“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”,2017年12月30日,中共中央以中发〔2017〕33号文件印发了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》(以下简称《意见》)。为落实中央文件精神,江苏省委和泰州市委结合本地实际,分别印发贯彻意见。建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况的制度,是以习近平同志为核心的党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署,是人大监督职能的重要拓展,体现了党中央对加强人大国有资产管理情况监督的高度重视,为人大开展国有资产管理情况监督工作指明了方向和路径。面对新形势新任务新要求,人大作为国家最高权力机关,对属于全民所有的国有资产负有不容推卸的监督责任。因此,各级人大常委会应当主动作为、勇于担当,在党的领导下,不断健全相关法律制度,加强对国有资产管理情况的全方位、系统化、常态化的监督,努力实现人大国有资产管理情况全口径、全覆盖、全过程的监督,使党中央的决策部署得到真正的落实,保证国有资产有效服务国家发展、增进人民福祉。

二是贯彻依法治国方略。宪法和相关法律规定,各级政府代表国家行使国有资产所有权并负有管理职责,各级人大及其常委会负有国有资产管理情况监督职责。《预算法》第二十一条规定:县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行。第五条、第十条、第二十七条规定:总预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入。其中国有资源(资产)有偿使用收入也属于国有资产范围。《企业国有资产法》第六十三条规定:各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告,组织对本法实施情况的执法检查等,依法行使监督职权。各级人大及其常委会由人民民主选举产生,对人民负责,受人民监督,能够代表人民行使企业国有资产监督管理权,它的代表位阶在国务院和各级政府之上,属于《宪法》意义上的最终受托者,在企业国有资产监督管理领域,享有对企业国有资产的一级代表监督权。

三是践行为民监督理念。人大监督在国家现代治理体系中担负着维护人民根本利益的责任,这是做好人大工作的出发点和落脚点。人大工作只有始终紧扣人民群众关注的热点、难点、痛点,察民情、听民意、解民忧,才能抓住人民群众普遍关心、迫切解决的问题,才能做到多为民代言、多为民行权、多为民做主。国有资产是人民的资产,必须确保人民来行使监督权与知情权,而人民对国有资产行使监督权与知情权,又需要通过人大制度来实现。各级人大常委会听取和审议政府关于国有资产管理情况的报告,向人大代表通报并向社会公布,就是践行“以人民为中心”的发展理念,也是通过人大根本政治制度安排来实现“以人民为中心”发展思想的新途径。

四是改善政府管理工作。《意见》要求本级政府每年向人大提供全面反映各类国有资产管理情况的综合报告,同时提供企业国有资产(不含金融企业)、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产管理情况的专项报告。通过建立健全国有资产管理报告制度,有利于促进政府在国有资产管理上做细做实基础工作,有助于推动政府规范和改进国有资产管理,推进国有资产治理体系和治理能力现代化。通过不断加强人大监督,能促进政府依法行政、依法理财,增强政府相关部门主要领导人“当家理财”意识,明晰管财与理财的关系、执行与运行的关系。通过向社会公布国有资产管理情况,不断增加国有资产管理公开透明度,可以倒逼政府及相关部门坚持问题导向、绩效导向,不断提高国有资产管理情况报告的针对性,确保报告内容完整、真实、可靠、可核查,全面如实地向人大、向人民提交一本“完整账”和“明白账”,切实提升国有资产管理公信力。

五是助推经济社会发展。深化人大对国有资产管理情况的监督,可以促进政府加快国资国企实体化、公司化、市场化转型升级,激发企业创新和经营活力,促进国有企业综合实力稳步增长,在推进基础设施建设、引领产业发展、保障和改善民生、防范化解政府债务风险等方面主动有为、勇挑重担,为全市经济社会发展作出重要贡献;可以推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资本流失,促进国有资本保值增值;可以统一扎口管理经营性资产,按照国有资产集约化管理要求,按照“产业相近、行业相关、主业相同”的原则,优化资源配置,盘活国有资产,切实降低经营性负债率,助推国资国企改革发展;可以推动国有金融机构牢固树立支持服务实体经济的理念,聚焦主业,回归本源;可以促进行政事业单位加强国有资产的配置、使用、处置管理,推进管理体制机制改革;可以促进加强国有自然资源统一管理,掌握自然资源总量,优化国土空间开发格局,保护利用好自然资源。

二、泰州市人大常委会国有资产管理情况监督的做法

(一)加强顶层设计,积极建章立制

2018年8月24日,省人大常委会召开专题座谈会,讨论部署相关工作后,泰州市人大常委会及时向市委主要领导书面汇报了全省座谈会精神和相关工作建议。在2018年11月7日印发了《中共泰州市委关于建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》(泰发〔2018〕19号)。至此,国有资产管理情况报告和人大的审议监督在市级层面成为了一项年度例行性、周期性、经常性的工作,泰州市人大常委会关于国有资产管理情况监督的制度已经基本建立。两年来泰州市人大常委会已听取和审议了金融企业国有资产和行政事业性国有资产管理情况的报告。

(二)加强监督管理,落实责任主体

鉴于我市国有资产管理基础工作相对薄弱、各类国有资产多部门分割管理的现状,围绕全面规范、公开透明、监督有力的目标,市委文件首先要求市政府落实各类国有资产管理主体,避免相互扯皮推诿。市人大常委会经与市政府及相关部门多次沟通协调,明确市财政局总体牵头负责国有资产管理全面工作,具体负责行政事业单位国有资产管理工作,负责撰写每年的国有资产管理情况综合报告和行政事业单位国有资产管理情况专项报告。明确市国资委、自然资源和规划局分别具体负责国有企业、自然资源国有资产管理工作,撰写相关专项报告。对于金融企业由于历史原因,出资人没有规范统一、隶属关系复杂,明确委托市地方金融监管局具体负责管理工作,撰写相关专项报告。市政府专题召开市长办公会议研究讨论并下发《市政府关于重新明确市国资委履行出资人职责企事业名单和监管权限的通知》(泰政发〔2019〕7号)。

(三)加强沟通协调,确定报告议题

2019年4月,十三届全国人大常委会第二十八次委员长会议通过了十三届全国人大常委会贯彻履行《意见》的五年规划。市人大常委会立即召开了专题座谈会,与市财政局、国资委、自然资源和规划局、地方金融监管局、审计局协调沟通,按照先易后难的原则制定了本届人大听取和审议国有资产管理情况报告的规划,确定届内年度专项报告议题。2018-2020年市人大常委会将在审议市政府上年度国有资产管理情况书面综合报告的同时,分别听取和审议市政府关于金融企业国有资产、行政事业单位国有资产、国有企业国有资产(不含金融企业)管理情况专项报告。2021年将听取和审议市政府关于2020年国有资产管理情况综合报告和国有自然资源国有资产管理情况专项报告。

(四)规范国资监督,促进政府优化资产管理

2018年12月市五届人大常委会第十三次会议,首次审议了市政府关于2017年度国有资产管理情况综合报告和金融企业国有资产管理情况专项报告。2019年8月市五届人大常委会第十九次会议,审议了市政府关于2018年度国有资产管理情况综合报告和行政事业性国有资产管理情况专项报告。两年来泰州市人大常委会加强政府国有资产管理情况的监督,对政府国有资产管理工作产生了一定的促进作用。一是提高思想认识,基本摸清家底。我市《意见》印发之初,市人大常委会与市政府立即联合召开布置会,切实提高各部门、各市(区)对国有资产管理的思想认识和政治站位。之后,市政府及相关部门首次开展市级行政事业单位资产清查,核增各类房屋面积374.76万㎡、土地面积390.32万㎡、出租出借房屋(土地)面积35.19万㎡,分别是账面数的2.7倍、2.6倍、3.8倍;组织了国有企业资产清核工作,截至2018年末,全市国有企业资产总额7167.54亿元,负债总额4976.21亿元,所有者权益2191.33亿元;逐一核实2018年度新增建设用地、符合土地利用总体规划、占用基本农田等情况,基本摸清全市国有资产“家底”。二是注重机制建设,加强监管力度。建立健全债务风险化解信息报送制度,建成全省首家国有资产监管信息化平台。推进完善金融企业公司法人治理,规范董事、监事、高管的履职行为、薪酬发放。建立了行政事业资产监管平台系统,优化资产配置,监管资产存量,督促资产收益及时上缴,对违规情况进行预警,促进资产保值增值。三是深化各项改革,优化国资布局。通过收购、置换、划转、兼并等方式推进市属国企优化整合和功能性重组,市国资委出资企业由13家整合为9家。整体划转部门下属企业40家,实现了政企分开。以管资本为主投资运营经营性国有资产,推进资产管理改革,将行政事业性国有资产核查出的7.9亿元经营性房产、13.67亿元出资企业划入市属国企,帮助企业壮大经营实力,加强化解债务的能力。整治排查农商行等金融机构股权乱象,内部管理逐步规范。四是提升管理水平,促进保值增值。市属金融企业切实履行防范金融风险的主体责任,积极加强风险防控,保持资本充足率高于8%,足额计提各项准备金,确保不发生重大风险。严格规范资产出租出借、对外投资等行为,严格执行资产处置公开拍卖程序,确保资产处置收入全额上缴市财政。

(五)加强市(区)指导,实现监督全覆盖

市委文件明确要求“各市(区)应当在2019年建立和实施政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度”。2018年11月23日,与市政府联合召开全市建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度布置会,市委常委、常务副市长和市人大常委会分管主任到会并讲话。今年初召开的市五届人大三次会议和全市人大财经工作座谈会上,再次明确工作要求。在本届人大年度审议议题确定后,市人大常委会会同市财政局组织对各市(区)国有资产管理情况进行督查,听取各市(区)年内建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度,以及启动实施情况。目前,各市(区)均已结合实际出台制度意见,并均于2019年9月前审议政府的综合报告,听取和审议相关专项报告。

三、人大国有资产管理情况监督存在问题

对国有资产管理情况进行监督是党中央赋予全国人大常委会和地方各级人大常委会的一项新职责,是新时代人大工作中亟待解决的重大课题。虽然泰州市人大常委会在加强国有资产管理情况监督工作上做了一些有益的探索,但仍然存在系统性不高、针对性不强、有效性不足、创新性不够等问题。

一是审查监督系统性、规范性不高。市委下发的《意见》实现了泰州市国有资产管理情况向本级人大常委会报告的制度从无到有。但市人大常委会对国有资产管理情况审查监督的体制机制还不够系统、规范。由于还未建立起完整、顺畅的跟踪监督和日常监督的机制,政府相关部门对审议意见的研究处理以及反馈存在不主动、不及时的现象。还未建立健全人大与部门间的横向协作与纵向联动机制,特别是国有资产管理情况监督与预决算审查监督的有效衔接还不够。我市的国有企业和国有资产管理改革正在深化推进,政府部门的管理体制还不完全顺畅,虽明确责任主体但工作推动不够有力。各市(区)国有资产结构不同,仍需进一步健全、完善符合当地国有资产类别特点的审查监管体系。

二是审查监督约束性、有效性不足。我市国有资产管理基础薄弱、遗留问题突出,人大审查监督的效果和刚性未能得到体现。国有企业转型、政府债务化解、持续发展压力较大,资产效益发挥不够充分;金融企业国有资产管理存在体量偏小、布局不优,职责分散、权责不明,以及资产监管、公司治理方面尚需进一步完善;行政事业性国有资产“重资金、轻资产”、部分行政事业性资产脱离监管、资产管理信息系统落后;自然资源统一管理职能调整还未全面到位,数据整合、摸清家底的工作量大,城乡规划空间安排不足,不动产登记服务还需再优化提升,“互联网+国土资源服务与监管”平台建设任务重。

三是审查监督专业性、针对性不强。人大审查监督经验不足,监督方式过于单一,缺少力度与手段,从一定程度上讲仅具有宣示意义,难以将国有资产管理情况监督落到实处。人大预算工委由于缺少从事国有资产监督管理工作经验,在具体工作中不够专业和深入,自身业务水平有待提高。人大国有资产监督评价指标体系还未建立,审查监督的标准和方式方法、政府报告的具体内容都不够明确规范,报告与报表不能相辅相成。仍需进一步推动政府部门提高报告质量,规范报告内容。

四是审查监督全面性、创新性不够。人大对国有资产管理情况监督刚刚起步,对四种国有资产的专项审查监督还未形成全覆盖,全面性、创新性不够。由于国有资产规模大、种类多,资产分类标准不够明确规范,统计口径不够准确,资产底数还不完全清楚。人大监督所需的信息还不够充分,信息化进程亟需加快,未形成联网数据库,数据的互联互通还未实现。

因此,按照《意见》要求实现全口径、全覆盖、全过程的国有资产管理情况报告和监督是不可能一蹴而就的,需要长期努力,久久为功。

四、深化人大对国有资产管理情况监督的探讨

为全面贯彻党的十八届三中全会精神,不断提高人大国有资产管理情况监督的针对性实效性,需要我们坚持党的领导,坚持依法治国,坚持问题导向,坚持稳步推进,在实践中探索,探索中总结,总结中指导实践。

(一)立足长远,以健全人大国有资产管理情况监督制度为核心

一是加快推进建立配套工作制度。人大常委会监督的是国有资产管理情况,而不是直接管理国有资产,只有通过不断完善国有资产管理情况监督机制,才能完全摸清国有资产家底,才能促进政府不断完善国有资产运营管理制度,从而实现人大对国有资产管理情况监督的全口径、全覆盖、全过程。全国人大常委会《五年规划》提出,要积极回应人民群众重大关切,坚持依法监督、正确监督,创新方式方法,实行全方位监督。各级人大要以此为目标追求,在继承中完善,在创新中发展,规划好自己的长期国有资产管理情况监督体系。二是完善国有资本经营预算监督机制。对国有资本经营预算监督实质上就是对国有资产管理情况监督。建立国有资本经营预算执行情况的定期分析和报告机制,实现国有资本经营预算的批准、执行和决算的全过程监督。推动政府改进国有资本经营预算编制体系,确保国有资本经营预算全面准确反映国有资产的总额、分布、收益等主要信息,逐步使国有资本经营预算成为加强国有资本治理、战略布局、优化配置的基本平台。三是与预决算审查监督建立有效衔接机制。国有资本经营预算是预算“四本账”的重要组成部分,拓展相关预算决算对预算投资、政府投资基金等形成和配置国有资本和资产情况反映,既强化了预算审查监督的重点内容,弥补了国有资本经营预算监督的不足,又可以结合国有资产管理报告和监督情况,提出对相关预算决算审查监督的意见建议。

(二)因地制宜,以解决人大国有资产管理情况监督的突出问题为重点

各级人大及其常委会对国有资产管理情况的监督不可能面面俱到,只有根据新形势新要求,依据各地实际情况,坚持问题导向,准确把握人大监督国有资产管理情况的重点和方向,才能取得好的监督实效。一是重点监督国有资产的流向。国有资本投资运营应服务于国家战略目标,更好地投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业。要加大对公益性企业的投入,提高国有资本收益上缴公共财政的比例,更多用于保障和改善民生,使国有资产朝着人民群众迫切需要、能够创造更大经济效用和社会效用的领域流动。要通过监督防止因内部人员控制、政府官员寻租和部门之间利益博弈导致的国有资产形态、功能、使用领域变化和价值的流失。二是着力监督国有资产的绩效。盈利应作为国有资产管理,特别是经营性国有资产管理整体性目标。因此,人大要加强对国有资产,特别是对国有资产重大投资项目的绩效水平进行监督,通过建立科学、明确的绩效评价体系来提升资产的收益率;要建立健全国有资本预算考核和收益收缴制度,规范国资收益的使用,形成新的国资收益增长点。进而实现国有资产效益的最大化,防止国有资产在运营过程中动态流失,促进国有资产的可持续发展。三是依法监督国有企业的融资。要积极推动国有企业吸引社会资本,并规范运作。引导社会资本共同投资经济社会发展重点领域和薄弱环节,按照“利益共享、风险共担”的原则,实行市场化经营,依法合规开展市场化融资。要切实加强政府举债行为管理,健全举债融资机制,严格管控政府债务;要进一步改善企业的资产结构,推动投融公司转型升级;要健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线。

(三)求实求效,以丰富人大国有资产管理情况监督方式为抓手

一是充分运用监督手段。人大常委会要不断丰富国有资产管理情况监督的方式方法,提高审议的针对性和监督的有效性。通过组织代表视察、调研等活动开展监督,定期对国有资产管理、运营状况进评议,增加国有资产管理公开透明、提升国有资产管理公信力。建立健全重大国有资产决策事项专题询问制度,综合运用专题询问、质询和特定问题调查等方式,增强监督实效。二是加强跟踪监督。针对历史遗留难题,持续跟踪监督,通过拓展和延伸国有资产管理情况报告的监督链条,推动相关部门制定并落实整改措施,同时将整改情况报人大及其常委会,常态化接受监督,保持监督的经常性和持久力。三是督促整改问责。要针对审议、调研中发现的突出问题,提出分类整改问题清单、制定时间表,督促落实整改和问责要求,提高人大对国有资产管理情况监督的刚性约束力。对国有资产管理运营过程中出现重大失误的,人大应果断行使质询权;对造成国有资产流失或其他损失的机构与个人,人大有权问责,并及时动议追究其法律责任。

(四)积极作为,以提升人大国有资产管理情况监督能力为导向

一是充实队伍力量。随着民主法治建设进程的加快,各级人大审查监督的要求更高、范围更广、任务更重,监督力量不相适应的矛盾突显。各地人大常委会应根据工作需要,加强人大预算审查监督队伍建设,配齐配强工作人员。同时,要建立健全专业工作人才与党政机关干部的正常交流机制,有计划地加强学习培训工作,不断提高干部的政治素质和业务素质。二是充分发挥人大代表主体作用。邀请人大代表参与审查报告、调研视察、执法检查等工作,更好地发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度作用,不断拓宽民主渠道,听民声、集民智、汇民意,进一步增强人大国有资产管理情况监督的针对性和实效性。三是充分借助审计力量和有效运用审计成果。推进国有资产管理情况监督与审计整改相结合,加强对同级审报告中国有资产管理情况审计整改问题的跟踪督办,督促政府举一反三,开展对审计查出国有企业经营和国有资产管理中存在具体问题的专项调查,完善制度设计,加大对屡审屡犯问题的整改力度。四是充分运用专家顾问和第三方中介机构的力量。充分发挥人大专(工)委会、专家的作用,引入第三方中介机构、社会团体等力量,运用他们的专业知识,助力人大对国有资产管理情况的监督,不断提高审查质量。注重发挥社会舆论监督作用,形成人大监督的整体合力。

(五)开拓创新,以实现国有资产数据互联互通为突破

一是建立人大国有资产管理情况监督评价指标体系。紧扣人大常委会审议和监督的重点,体现不同种类国有资产性质、功能和人大监督特点,有利于实现报告数据更丰富详实、管理情况可量化考核。积极推动政府规范国有资产管理情况报告基本内容,突出贯彻落实党中央决策部署情况、依法管理国有资产情况、人民群众获得感及满意度情况,全面、客观、科学、准确地评估政府对国有资产的管理情况,不断扩大报告范围,提高报告质量。二是狠抓沟通配合。各级人大及相关委员会、工作机构要寓支持于监督之中,不仅做好“鼓与呼”,更要做好“推与督”,充分发挥主导和推动作用,形成双赢共赢多赢的局面。各级政府是报告的主体,各级人大常委会及相关专门(工作)委员会要与之加强联系沟通,积极探索人大国有资产管理情况监督工作联动机制,努力开创人大监督工作新局面。三是建立全口径国有资产信息共享平台。发挥信息化优势,积极推进现有的预算联网监督系统向人大国有资产管理情况监督拓展。实现相关部门间互联互通,形成数据库,全面反映各类国有资产配置、使用、处置和效益等基本情况,便于人大审查监督。推进各级人大常委会国有资产管理信息联网,实现国有资产管理情况的全面监督。

(作者单位:泰州市人大常委会)

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