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关于2022年度规范性文件备案情况和有关问题的通报
2023-04-25 14:34  来源:江苏人大网

省政府办公厅、省司法厅,省监委、省法院、省检察院,各设区市人大常委会、人民政府:

根据《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》和《规范性文件备案审查程序规定》的要求,省人大常委会法工委对2022年度规范性文件备案情况进行了核查,并对发现的问题进行了梳理。现将有关情况通报如下:

一、规范性文件备案情况

2022年,省人大常委会共收到报送备案的规范性文件127件。其中,政府规章38件,其他规范性文件89件。规章报备的有:省政府7件,无锡、连云港市政府各5件,南京、徐州、泰州市政府各3件,常州、苏州、淮安、镇江、宿迁市政府各2件,南通、扬州市政府各1件。其他规范性文件报备的有:省政府11件,省法院9件,省检察院2件,无锡、常州市人大常委会各10件,南通、扬州、泰州市人大常委会各8件,徐州、镇江市人大常委会各4件,南京、连云港、淮安、盐城市人大常委会各3件,宿迁市人大常委会2件,苏州市人大常委会1件。根据各单位报备情况,省人大常委会法工委对报备率、及时率、规范率进行了统计(详见附件1),并列出了2022年报送省人大常委会备案的规范性文件目录(详见附件2)。

经核查,各报备责任单位按照“有件必备”的要求,自觉履行纸质、电子报备义务,基本做到了报送及时、材料齐全、格式规范,报备工作实现了制度化、常态化。同时,还存在一些问题,需要不断完善和改进。例如,有的报备责任单位对报送备案规范性文件的范围理解不清、把握不准,将不涉及公民、法人和其他组织权利义务的文件作为规范性文件报送备案。再如,有的报备责任单位只上传WPS流式文本,未及时上传PDF文本,有的报备责任单位上传的PDF文本不是扫描公报原件形成的文本。又如,有的报备责任单位通过备案审查信息平台报送规范性文件时,未明确制定、修改的区别。以上情况已向有关报备责任单位反馈,希望有关报备责任单位增强责任意识,认真进行整改,进一步提高报备工作质量。

二、审查中发现的主要问题

2022年,省人大常委会继续落实三方同步审查机制,相关专工委、法工委认真履行审查职责,备案审查咨询专家积极发挥第三方作用,做实做细主动审查工作,全面实现“有备必审”。根据监察司法委、农委、人代联委等专工委提出的审查意见和备案审查咨询专家反馈的意见建议,法工委对有关问题进行了研究、梳理。这些问题具有一定的代表性,可供规范性文件制定机关和起草审核单位在制定规范性文件时参考。

1.对上位法设定的行政处罚作出与上位法不一致的调整和改变。根据行政处罚法,地方政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定,但不能违法作出与上位法不一致的调整和改变。比如,消防法对妨碍安全疏散的行为,区分单位和个人规定了不同的处罚,某市政府规章针对同样的违法行为,对单位和个人规定了相同的处罚,明显与上位法的规定不一致。

2.违反行政强制法侵害居民基本生活权利。行政强制法规定,行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。有的市政府规章规定“出租人、承租人对出租房屋存在的严重危及公共安全的隐患拒绝或者怠于整改的,有关部门可以依法采取防止事态扩大的必要措施,供电、供气等企业不得为其提供服务”,违反了行政强制法的规定,侵害了居民基本生活权利。

3.违背上位法的原则精神和立法原意。制定规范性文件不但不能违反上位法的具体规定,而且不得与上位法的原则精神和立法原意相违背。代表法规定,代表享有“提出对各方面工作的建议、批评和意见”的权利。有的市人大常委会制定的规范性文件规定,“不属于本级人大及其常委会、人民政府、监察委员会、中级人民法院、人民检察院职权范围的”不应当作为代表建议提出。这一规定限缩了代表提出建议、批评和意见的范围,显然违背了上位法的原则精神和立法原意。

4.立法技术存在失误。有的地方在打包修改政府规章过程中出现低级错误。根据机构改革的实际情况对有关部门的名称进行修改时,只对部分条款中的部门名称作了修改,部分条款中的同一部门名称未作修改,造成条款之间对同一部门的表述不一致。

三、下一阶段工作要求

党的二十大报告明确提出,要“推进科学立法、民主立法、依法立法,统筹立改废释纂,增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”“完善和加强备案审查制度”“坚持科学决策、民主决策、依法决策,全面落实重大决策程序制度”。规范性文件制定机关和报备责任单位要认真学习贯彻党的二十大精神,切实提高规范性文件制定和报备工作质量。

(一)提高规范性文件制定质量。制定机关要增强权限意识,坚持法无授权不可为,在法定权限范围内制发规范性文件;要增强程序意识,严格依照法定程序制发规范性文件,深入践行全过程人民民主,认真落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等制度,保证决策的科学性、民主性、合法性;要增强底线意识,自觉对标对表党的方针政策,严格遵守执行有关法律法规,不能搞变通、打“擦边球”甚至“放水”,守牢政治性、合法性底线,保障党中央令行禁止,维护国家法治统一。

(二)加强文件制定和报备管理。根据文件的规范内容,准确界定文件性质。涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的文件,不管以何种形式制发,都属于规范性文件,都要报备。不符合规范性文件特征的其他文件,不应当作为规范性文件,不需要报备。制定机关和报备责任单位要准确把握标准,既要防止将规范性文件作为一般文件制发,遗漏、规避报备,也要避免将一般文件作为规范性文件制发、报备,确保尽备应备、准确报备。

(三)规范电子报备工作。报备责任单位及相关责任人要准确把握、严格执行电子报备工作各项要求,同步完成纸质、电子报备,并及时上传扫描公报原件形成的PDF文本。要根据规范性文件制定、修改、废止的不同情形,分类报齐全部备案材料、完整填写各项备案信息。对修改、废止的规范性文件还要同时做好新旧版本的关联工作。

附件:

1.2022年度规范性文件备案情况统计表

2.2022年度报送省人大常委会备案的规范性文件目录

江苏省人大常委会办公厅

2023年3月15日

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