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强化顶层制度设计 统筹推进乡村振兴——对镇江丹徒落实乡村振兴战略的思考
2019-09-29 11:00:00   来源:镇江市丹徒区人大    作者:阮振坤   

  当前,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,而这种不平衡不充分在乡村最为突出。实现两个一百年奋斗目标,最繁重的任务在农村,最广泛、深厚的基础在农村,最大的潜力也在农村。结合对周边市县的调研心得和镇江市丹徒区人大推动“三农”建设的实践,本文着力从强化要素保障、实现“三个转变”的角度出发,谈一谈如何统筹落实好乡村振兴战略的一些思考:
从横向的维度看,推动乡村振兴必须充分保障投入农村的“人、财、物”三大要素
  实现乡村振兴,关键在于资源要素的加快投入。如果没有规划引领、缺少资金支持和政策支撑,资源要素的短缺必然会成为长期阻碍乡村振兴的最大瓶颈。通过科学的资源配置,让人才、资金、基础设施等要素持续稳定地向“三农”流动,是实现乡村振兴必不可少的基础一环。
  (一)在选人用人、招才引智上配优配强。
  选好带头人,抓好村支书队伍建设。调研发现,农村许多发展问题和社会问题,最终都归结到一个“散”字,体现在农民缺乏组织带动,没有凝聚力和向心力,缺少利益纽带和情感纽带。无论是村民之间还是村集体内部,都需要有一个带头人,而村支部书记无疑就是一个村的纽带。村书记的思路与胆魄,能否发挥号召力和影响力、能否成为领头雁、排头兵,某种程度上决定了这个地方乡村振兴的出路。一个优秀的村支书,必须至少具备1-2方面的素质或优势,即:有资源(能带来资金或项目),有思路(有清晰的发展规划),有威信(在群众中有号召力),能带头(能带领群众共同创业致富),敢担当(发展遇到难题能扛起责任)。组织部门应着力强化“能人治村”理念,从政治上的红人、经济上的富人、管理上的能人、品行上的好人中选任能匹配本地发展实际的村支书。
  提升待遇,保障干部扎根基层的热情。强化对农村基层人才生活待遇的保障、提供更大的发展空间,是吸引人才留守、振兴乡村的关键。一要强待遇,完善相关政策制度,确保农村的基层干部能获得与城市就业者相接近的经济收入,并以制度性的方式持续保障待遇的提高,保障农口干部其扎根基层、干事创业的热情和信心。二要抓培养,实施人才“挂钩回归”计划,把素质高、能力强、有乡情、愿奉献的人才请回农村任职,无论是退休返聘、还是挂职锻炼、或是结对帮扶,都可以先试先行、边学边干。对适应力强、发展思路好、工作有实绩的,可以尝试长期定点驻村,发挥优势,引领发展。三要明出路,加大从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部、招录公务员、招聘乡镇事业人员的力度,以提供个人发展前景激励优秀村干部尤其是年轻干部扎根基层、长期奉献。同时,推荐政治素质强,参政议政能力强的优秀村“两委”成员、大学生村官担任各级党代表、人大代表和政协委员,为他们提供参政议政的舞台。
  引贤纳智,不断提升农村创业就业吸引力。当前,大量青壮年劳动力进城务工,乡村人口的年龄结构、性别结构失衡,留守在乡村的大多数是老人、妇女、儿童,农村人口的快速流失成为农村经济社会发展乏力的重要因素。乡村振兴根本在人,当前,以80、90后一代青年人思路宽、方法新、敢创新,正逐渐成为各条战线干事创业和社会发展的中坚力量。各镇、(园区、街道)、各村要打好“乡情牌”,吸引大学毕业生、职业农民尤其是年轻的创业者回乡发展。组织、人社部门要完善招才引智政策,搭建创业创新平台,促进各路人才“返山归乡”、“上山下乡”投身乡村振兴。农业部门要对接好产业发展需求,大力培育新型职业农民,促进农村实用人才素质提升,为农村培养职业农民、技术农民、现代农业领办人。人社、卫生、教育部门要倾注力量,大力改善乡村基层的各项保障条件,在医疗、卫生、教育等公共服务领域加大投入,让返乡创业就业人员得到越来越好的保障。
  (二)在资金保障上建立多元化的投入机制。
  “发展的钱从哪里来”,是乡村振兴过程中要着力解决的突出问题。可以从三个方面扩充投入乡村振兴的资金渠道:
  政府要引领风向,加大财政资金投农力度。按照江苏省委、省政府实施乡村振兴战略的总体部署,各级财政支出要更大力度地向“三农”倾斜,建立涉农资金统筹整合长效机制,实行以奖代补和贷款贴息,撬动更多金融和社会资本投向乡村振兴。同时,还将落实中央新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂机制,完善省内统筹使用办法,所得收益通过预算安排全部用于巩固脱贫攻坚成果和实施乡村振兴战略。这些政策,对解决农业农村发展的资金问题是重大利好。各地应在政策落地过程中,由国土部门、财政部门抓紧研究,尽快承接相关政策,积极抓好落实,提升乡村振兴战略在各项社会事业发展中的首位度。
  以企业为主体的社会资本应成为投资兴业的主流。实现强村富民,必须发展好村级集体经济、培植地方支柱产业,这是普遍共识,而这有赖于以企业为主体的社会资本的持续投入。各地应积极探索新的农业开发模式和投融资模式,着眼农业产业项目、休闲创意农业、乡村旅游的区块式整体开发,吸引可以拉动村级经济发展和农民就业的优质项目。可以尝试以村企合作的模式,以整个村域为主体引入具有较强综合开发能力、具备较丰富投资建设经验的大公司集团,共同组建旅游开发公司来经营村庄。这其中,我们在调研中学习到的泰州市政府和万科集团的合作模式可以作为典型案例参考。
  要强化金融对农业实体经济的支撑作用。在暖企惠民“大走访”及对农业项目的监督推进中,不少农业企业、新型农业经营主体都反映了农业项目融资难这一共性问题。必须进一步深化农村金融改革,探索推进“两权”抵押贷款试点,逐步建立多层次抵押物流转处置机制。要深化“政银担”合作,调整完善扶贫小额信贷政策,精准对接建档立卡低收入农户融资需求,通过不断创新方法,着力解决农业适度规模经营主体融资难、融资贵问题,通过多管齐下的金融支持,为乡村振兴提供强大助力。
  (三)在基础设施建设上不断加大投入力度。
  坚持一张蓝图绘到底,不断强化规划引领。在发展中,如果没有统一的发展思路,各地往往会陷入各自为政的局面,最终可能形成村村点火、户户冒烟的散乱无序发展状态。必须通过规划引领,形成区域城乡全覆盖的一本规划、一张蓝图,整合国土、水利、交通、环保等部门资源,形成合力共建美好乡村。近年来,各地在城乡“多规合一”上已经进行了一些初步探索。今后,还要通过更广范围、更多维度、更深层次的“多规合一”,有效破解镇域之间各自为政的问题,对发展空间进一步优化,为生态保护、土地利用、交通水利等社会事业协调统一奠定基础。同时,着力破解城乡二元化问题,从城乡空间、城乡基础设施、城乡公共服务、城乡生态环境的融合出发,加强总体规划,着力实现城乡基础设施融合。大力推行道路、水系、电力、给水、排水、通讯、天然气等基础设施的网路连通,通过打通各类资源流通渠道,形成城乡完整的资源流动路网,构建城乡资源交融一体化,逐步消除乡村基础设施建设盲区。
  坚持继承和发展的原则,建设特色田园乡村。无论是之前的新农村建设,还是近几年的特色田园乡村建设和田园综合体建设,乡村环境面貌的提升都是重点。在对多个特色镇村走访调研的基础上,我们建议分三个层面,在统一规划的基础上,通过重新包装,对老村进行整体规划和保护性开发,“修旧如旧”,打造各地“特色”:一是对具有典型乡土建筑遗存的古村,实施传承保护。以保护性修缮为根本,充分保护原有街巷形态与格局、地貌遗迹、古文化遗址、乡土建筑等文化要素,在继承的基础之上进一步完善村庄道路、水系、基础配套设施,对古村落进行合理的利用开发。二是对地理位置偏远、较易受到自然灾害影响或基础设施比较落后的地区进行创新新建,在完善住房、交通、卫生、垃圾处理等公共服务设施的基础上,在建筑样式、色彩等方面开展创新,着力体现出当地环境和传统生活习性。三是避免“千村一面 ”,对特色不鲜明的乡村进行挖掘改造,充分挖掘地域乡土文化本质与内涵,将村落规划布局、民居形态、乡土景观、产业布局等问题进行整体考虑,将乡土元素结合整体村落历史风貌进行表现。无论是哪种方式,都建议地方政府牵头住建、旅游、规划、国土、农业部门共同考察,集体会商,统一实施。
  坚持社会保障和软环境建设优先,不断改善人居条件。当前,乡村同城市发展二元化的根本差距在医疗和教育条件的差异,只有不断缩小差距,资本、人才、技术等要素才愿意流动到乡村。一方面,要抓紧提升农村基层教育水平。相较于工业,农业落后最突出的是农业劳动力素质较低;相较于城市,农村落后最关键的是教育发展滞后。优先发展农业农村,最重要的就是让农村也享有优质的教育资源。要吸引市内名牌中、小学的分校区向乡镇布局,在较偏远地区,可以把已经撤并的部分小学校恢复起来,让人口比较集中的中心村及一部分行政村乃至自然村,通过优质小学教育资源的重新布局而恢复生机活力。另一方面,持续强化基础公共卫生服务。发挥政府在基本医疗卫生服务中的主导作用,着力补齐基层医疗卫生短板。一方面,着力扭转乡镇居民有病就习惯往市区跑的现状,不断提升区、镇医院建设水平,从硬件配备、科室配备、医疗能力、医生素质上不断强化投入、实现提升。同时,着力推动优质医疗资源下沉,按照“四化”乡镇卫生院(建设标准化、业务规范化、管理科学化、运行信息化)建设标准,不断加强乡村两级医疗卫生服务机构建设,提升基层人才队伍素质和基层医疗机构服务能力。
从纵向的经度看,实现乡村振兴必须打通“资源变资产、资产变股权、股权变收益”三个环节
  实现乡村振兴,必须进一步优化资源分配和要素流通环节,将投入变为产出,让农民群众真正在发展中得实惠,共享发展成果。
  (一)树立优化发展的理念,推动资源变资产。
  要充分挖掘土地潜在价值。农村最大的资源是土地资源,有限的土地资源要优先支持农村基础设施建设和农村新产业、新业态发展。要不断深化农村土地制度改革,着力盘活农民闲置宅基地和农房,积极探索农村土地确权成果在推进土地流转、抵押融资、承包地有偿退出等方面的转化应用。
  要充分发挥生态优势。生态是绿色发展、持续发展之源,好生态、好环境就是推动发展的高起点、好资源。各级干部应该应切实树立绿水青山就是金山银山的意识,将生态自然财富、生态财富看作社会财富、经济财富,在探索、实践中将乡村的优良生态转化为绿色发展的深厚潜力。
  要建立绿色向明确的考核机制。各地要正确处理好地方集体经济发展和环境保护之间的关系,处理好眼前利益和长远利益的关系。根据产业规划布局、人口基数、地域位置、自然生态禀赋等地区差异,实行目标差别化考核,明确各地在产业发展和生态环境保护上的平衡。着力构建符合生态文明建设新要求的导向明确、标准科学、体系完善、奖惩得当的生态保护差别化考核评价制度。
  (二)推动产权制度改革,实现资产变股份。
  当前,各地农村集体经济组织都积累一定的资金、资源、资产,如果不盘活整合,就难以发挥应有的作用,如果不尽早确权到户,就存在流失或者被侵占的危险。当前,要加大力度推进集体产权制度改革,及早将利益分享机制确权给每个农民,实现清晰的产权归属、明晰的集体成员资格认定,透明的利益分配机制。各地要树立非改不可、早改早受益、要改就改出成效的观念,抓紧推好这项工作。在这一轮产权制度改革完成后,还要逐步落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理等权利,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的长效治理体系。此外,当前农村的休闲娱乐文化资源相对匮乏,赌博、大肆消费等不良习惯仍然存在。随着农村居民收入的提高,必须切实改变农民观念,鼓励农民创业致富,进一步推动农民闲置资金入股村级集体经济发展,形成对下一步发展基金的整合,从而形成资金变股金、股金变收益的良好循环。
  (三)发展特色产业项目,实现资产变收益。
  全力发展集体经济,实现产业强村。实现乡村振兴,产业兴旺是基础。要发展村级经济,吸引农业项目,吸收社会投资,必须及早理清发展思路。要在尊重不同乡村资源禀赋的基础上,充分发挥各地独特的资源优势,实现差异化的产业发展。良性的乡村产业规划,应着眼一、二、三产业的高度融合,在发展生态经济、休闲体验、农业园区的同时,因地制宜地发展农产品深加工,不断提高乡村特有资源的附加值,让新型农村经济主体快速成长。如,丹徒区上党镇敖毅村,一心一意发展特色农业,打造出了敖毅黄桃品牌,并围绕黄桃产业发展精深加工,延长产业链、提升附加值,实现了特色发展。谷阳镇西麓村,充分发挥靠近新城工业园区的的优势,建设标准化厂房并出租,有效增加了村集体收益。各地要以一村一业为思路,科学规划产业发展思路,着力形成百花齐放、特色发展的态势。这其中,尤其要大力发展乡村生态休闲体验旅游,重点围绕“让农事成为娱乐体验”的思路,打造农业农村体验经济,将陶渊明“采菊东篱下,悠然见南山”的悠闲和超脱通过农事体验展现出来,塑造现代人追求的田园生活,让游客在体验中满足自己的“田园梦”,让田园情节和乡村田园风光游成为生活时尚,更成为新的农村经济增长点。
  创新扶贫思路,实现精准脱贫。当前,各地的扶贫项目主要以物业类扶贫为主,真正以发展高效设施农业,带动贫困户脱贫的项目很少,从长远来看,存在一定的结构性短板。对此,我们建议:一要加强顶层设计,因地制宜采取村企结对、组团帮扶、撤村并村等形式,探索产业、物业、资源开发等多条集体经济脱贫路;二要强化红色金融支撑,加强政银企钩工,探索经济薄弱村振兴发展的贷款途径,专项支持强村富民;三要加大资源的整合统筹,区、镇两级探索成立集体经济发展公司,采取资源入股、不动产入股、资金入股等形式,引导村与村之间抱团脱贫。
  发挥产权改革作用,不断提升收入水平。要积极引导和帮助村民参与当地产业发展和村庄建设运营,以股权作价入股村集体产业或经营平台,获取资产性收益、劳动性收益和分红,实现稳定增收。大力推进土地流转,土地流转后农用地用于发展现代农业,流转后节约的建设用地建房出租,土地的效益(土地增值)反哺给三农。同时,整合土地、资金、劳动力三方面要素,推动土地入股“地生钱”,资金入股“钱生钱”,劳力入社“力生钱”,形成家家有资本,户户成股东,人人有股份,年年有分红的良好局面。
编辑:顾伟