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坚持需求导向 提升供给能力 打造现代公共法律服务体系江苏样板
——《江苏省公共法律服务条例》解读
2022-10-09 17:10  来源:法工委  作者:张鏖 吴鹏

特邀嘉宾:

张锦道 省人大监察司法委副主任委员

陈志红 省人大常委会法工委副主任

张亦军 省司法厅副厅长

2022年9月29日,省十三届人大常委会第三十二次会议通过了《江苏省公共法律服务条例》(以下简称条例),自2022年12月 1日起施行。条例贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府公共法律服务相关要求,以满足人民群众日益增长的公共法律服务需求为出发点,聚焦公共法律服务体系建设中的重点难点,总结我省实践经验,对公共法律服务提供、保障以及监督管理等作了全面、具体、有针对性的规定。为了更好地宣传贯彻条例,本刊特邀几位参与条例制定的嘉宾为您做全方位的解读。

问:首先,请介绍一下条例的立法背景和重要意义。

张亦军:公共法律服务是政府公共服务的重要组成部分,是保障和改善民生的重要举措,是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。开展公共法律服务地方立法,对全面实施依法治国战略,健全我省公共法律服务体制机制,推进区域治理体系和治理能力现代化具有重要意义。一是贯彻落实中央和省委决策部署的有力举措。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对公共法律服务工作的价值导向、发展道路、重点任务等一系列重大理论与实践问题作出重要部署。习近平总书记指出,“要紧紧围绕经济社会发展的实际需要,努力做好公共法律服务体系建设”。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》,2020年中共中央印发《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》,提出要建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。去年11月召开的省第十四次党代会提出要进一步完善公共服务体系,使法治成为江苏推进社会主义现代化建设的显著优势和核心竞争力。开展公共法律服务地方立法,是贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央重大决策以及省委部署要求的有力举措,十分及时、很有必要。二是提炼固化我省公共法律服务经验做法的现实需要。我省公共法律服务体系建设起步早、发展快、成效好。2011年11月召开的省第十二次党代会在全国率先提出要“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”。经过十多年的探索实践,逐步形成了具有江苏特色的“一条主干”+“四张网”的公共法律服务体系,全面建成实体、热线、网络三大服务平台,初步形成“互联网+公共法律服务”模式,制定出台了项目内容丰富的服务清单等。为了更好引领和推动我省公共法律服务高质量发展,亟需将我省公共法律服务实践中行之有效的经验做法和改革成果予以固化,上升为法规制度规范。三是补齐我省公共法律服务制度短板的迫切要求。近年来,为了规范和促进我省公共法律服务工作,省政府及有关部门先后出台了《江苏省公共法律服务“十三五”发展规划》《江苏省公共法律服务基本项目清单》《省政府办公厅关于加快推进覆盖城乡的公共法律服务体系建设的意见》等一系列政策文件。2020年省委办公厅、省政府办公厅又出台了《关于进一步深化公共法律服务体系建设的实施意见》,对规范我省公共法律服务体系建设发挥了重要作用。但这些政策文件效力层级较低,刚性约束力不强,新情况、新问题又不断出现,需要通过地方立法作出顶层制度设计,提供完备的法规遵循。

问:公共法律服务概念的界定是条例的核心内容,是条例的基础性条款,对此,是如何规定的?

张锦道:公共法律服务地方立法没有直接的上位法依据,各方面对公共法律服务概念存在不同的认识,相关省市已出台的条例对此规定也各不相同。条例草案初审和调研中,有的常委会组成人员、地方和专家就提出,要准确界定公共法律服务的概念,并明确基本公共法律服务的具体范围。为此,条例规定公共法律服务是指为了保障公民、法人和其他组织在社会公共生活中的法律服务需求而提供的公共法律服务设施、服务产品、服务活动以及其他相关法律服务,主要包括政府提供、社会参与的基本公共法律服务,以及律师、公证、司法鉴定、仲裁等多元化专业化公共法律服务。同时,明确基本公共法律服务八个方面的具体范围,并规定基本公共法律服务免费向社会提供。

问:公共法律服务涉及面广,需要各有关部门、单位通力协作,合力推动公共法律服务高质量发展。为此,条例作了哪些规定?

陈志红:公共法律服务涉及面广,责任主体多元,为了提升公共法律服务能力和水平,推动公共法律服务高质量发展,需要政府及有关部门、单位通力协作,也需要社会积极参与。为此,条例明确公共法律服务应当坚持党委领导、政府主导、部门协同、社会参与,对政府、部门和单位、法律服务机构和人员、行业协会等相关主体的职责作了规定。要求县级以上地方人民政府将公共法律服务纳入国民经济和社会发展规划以及法治建设、公共服务等相关专项规划,统筹推进公共法律服务体系建设;乡镇人民政府、街道办事处按照职责做好本区域内公共法律服务工作。明确县级以上地方人民政府司法行政部门是本行政区域公共法律服务工作的主管部门,具体负责协调推进公共法律服务体系建设,对公共法律服务工作进行指导、监督和管理。要求县级以上地方人民政府其他有关部门在各自职责范围内做好公共法律服务及相关工作。对地方各级人民法院、人民检察院公共法律服务职责作了明确。规定工会、共产主义青年团等群团组织按照各自职责参与公共法律服务体系建设等;法律服务机构和人员应当自觉履行社会责任,依法参与公共法律服务;法律服务行业协会应当加强行业自律,组织、引导、监督会员参与公共法律服务。

问:要推进公共法律服务体系建设,必须依靠规划引领。条例是如何予以明确的?

张锦道:为了更好发挥政府主导作用,条例明确地方各级人民政府应当统筹发展城乡和区域公共法律服务,优化服务资源配置,加大公共法律服务供给,推进基本公共法律服务均等化。为了强化规划引领,要求省司法行政部门会同发展改革等有关部门根据省公共服务规划编制省公共法律服务规划;设区的市、县(市、区)可以根据省公共法律服务规划和本地区公共服务规划、结合本地实际,组织编制本地区公共法律服务规划。为了便于社会公众知晓公共法律服务事项和流程,条例对编制项目清单和服务指南提出了明确要求,规定省司法行政部门应当会同有关部门编制、调整省基本公共法律服务项目清单和服务指南,设区的市、县(市、区)司法行政部门可以根据本地区经济社会发展水平和法律服务需求,在省基本公共法律服务项目清单基础上增加基本公共法律服务事项,相应编制、调整本地区基本公共法律服务项目清单和服务指南。

问:公共法律服务平台是政府提供公共法律服务的重要载体,条例对此是如何规定的?

张亦军:为了完善现代公共法律服务体系,条例对实体、热线、网络“三大平台”建设和运营管理作了具体规定。在实体平台建设方面,要求地方各级人民政府根据经济社会发展水平、人口数量、环境条件和公共法律服务需求,合理确定公共法律服务实体平台的布局和规模。明确省、设区的市、县(市、区)、乡镇(街道)应当设立公共法律服务中心,村(居)应当设立公共法律服务室,并对公共法律服务中心的设置标准和设施配备提出了具体要求。在热线平台建设方面,要求省司法行政部门统筹推进本省公共法律服务热线平台建设,加强业务指导和监督管理;设区的市司法行政部门具体负责公共法律服务热线平台运营管理,通过优化服务功能、丰富服务内容,为公民、法人和其他组织提供全天二十四小时公共法律服务。在网络平台建设方面,要求省司法行政部门完善门户网站、移动客户端等网络平台功能,加强智慧公共法律服务建设,提供智能精准、方便快捷、安全可靠的网络公共法律服务;设区的市、县(市、区)司法行政部门依托省网络平台,拓展服务内容、优化服务方式,提供适应本地需求的网络公共法律服务。此外,还对地方各级人民政府推进“三大平台”融合运行,提高公共法律服务效能,推动公共法律服务实体平台与新时代文明实践等实体平台对接,加强公共法律服务热线平台与政务服务热线平台一体化管理,推动公共法律服务热线与其他公共服务热线衔接联动,以及设立青少年法治教育基地和法治文化阵地等提出了具体要求。

问:公共法律服务内容丰富,具体包括哪些事项?

陈志红:条例明确实体平台提供综合性、一站式服务,集中开展相关基本公共法律服务,提供多元化专业化公共法律服务指引等;热线平台、网络平台提供相关基本公共法律服务、法律援助指引和多元化专业化公共法律服务指引,并对无障碍服务提出了具体要求。规定地方各级人民政府、有关部门和单位应当组织、引导法律服务机构和人员为推动法治建设等提供多元化专业化公共法律服务。要求县级以上地方人民政府根据实际需要,在企业集中的区域、场所,通过建立公共法律服务中心等方式,提供相关公共法律服务。规定设区的市人民政府应当支持或者培育在本行政区域建立具有完整法律服务业务的综合性法律服务集聚区,提供相关公共法律服务。同时,为了更好保障特殊群体的基本公共法律服务权益,明确地方各级人民政府应当优先向低收入群体、残疾人、进城务工人员等特定群体和军人军属等优抚对象提供基本公共法律服务,通过简化办事流程、开发个性化服务等方式,提供与其特点和需求相适应的公共法律服务,并鼓励法律服务机构在对上述对象提供有偿法律服务时免收或者减收法律服务费用。规定村(居)法律顾问根据需求提供法治宣传教育、法律咨询、矛盾纠纷化解等服务,提供法律援助指引和多元化专业化公共法律服务指引。此外,还对境外公共法律服务中心、有关部门、单位、机构和人员参与公共法律服务提出具体要求。

问:公共法律服务是政府公共服务的重要组成部分,需要完善相应的投入保障机制。对此,条例是如何规定的?

张亦军:为了保障公共法律服务高质量发展,条例规定县级以上地方人民政府建立公共法律服务工作统筹协调机制,推进落实公共法律服务规划编制、政策衔接、财政保障、标准编制、平台建设等工作。在资金保障方面,要求地方各级人民政府将公共法律服务所需经费纳入本级财政预算,完善经费动态调整机制;规定地方各级人民政府可以通过购买服务等方式提供公共法律服务,要求县级以上地方人民政府将基本公共法律服务项目纳入政府购买服务指导性目录。鼓励拓宽公共法律服务资金筹集渠道,引导社会资金支持公共法律服务,鼓励和支持社会力量参与公共法律服务。在税收优惠方面,明确法律援助补贴依法免征增值税和个人所得税。通过慈善捐赠等方式为公共法律服务提供支持的,依法给予税收优惠。在数字化建设方面,规定县级以上地方人民政府应当推进公共法律服务信息化、智能化、数字化建设。明确要完善公共法律服务数据资源库和数据标准体系,推进跨领域、跨部门数据资源共建共享共用。要求有关部门在服务运行保障、技术研发应用、服务平台对接、数据资源共享和安全管理等方面,为公共法律服务提供支持。在队伍建设方面,要求司法行政部门会同有关部门和单位加强公共法律服务人才队伍建设,指导法律服务行业协会引进和培养重点领域紧缺的高端法律服务人才,完善涉外法律服务人才储备库,并对业务培训等提出具体要求。在对薄弱地区扶持方面,要求县级以上地方人民政府加大对公共法律服务资源不足地区的保障和支持,优先向基层、乡村配备公共法律服务设施、公益岗位、专业人才等必备要素。鼓励和引导法律服务机构向公共法律服务资源不足地区提供公共法律服务。在志愿服务方面,明确鼓励和支持法律服务人员等具有相应能力的人员依法参与公共法律服务志愿服务。规定县级以上地方人民政府、司法行政等有关部门和单位可以与高等学校、科研机构签订公共法律服务合作协议,组织法学教育和研究人员、法学专业学生作为公共法律服务志愿者,参与相关公共法律服务。要求地方各级人民政府、有关部门和单位对参与公共法律服务的机构和人员提供必要支持。此外,条例还对推动区域公共法律服务交流合作等提出了明确要求。

问:监督管理是促进政府及有关部门和单位依法履职的重要抓手。条例对此作了哪些规定?

张锦道:为促进有关方面依法履行公共法律服务职责,条例规定省人民政府应当建立公共法律服务评价指标体系,科学设置并优化改进评价指标。要求将公共法律服务体系建设、服务质效等情况纳入法治建设监测评价的重要内容,将基本公共法律服务情况纳入高质量发展考核。明确要对公共法律服务提供、保障情况实施监督检查,对公共法律服务质效进行定期评估。建立完善公共法律服务首问负责等制度和机制,依法向社会公布相关信息,接受社会监督。规定要加强对法律服务机构、人员参与公共法律服务的指导和监督,建立健全专业能力评定体系和服务评价等工作机制。要求法律服务行业协会健全行业监督、信用自律管理工作机制,督促本行业法律服务机构、人员遵守执业规范。此外,还对国家机关及其工作人员、法律服务机构和人员违法行为设置了相应的法律责任。

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