建设大运河文化带，是习近平总书记的号召和中央的重大决策部署，是新时代文化建设的光荣使命，也是一项艰巨、复杂和长期的任务。省委、省人大常委会对大运河文化带建设高度重视，已将大运河文化带建设立法列入2018—2022年立法规划。今年5月份，省人大常委会将立法促进大运河文化带建设作为我牵头负责的调研选题。本文结合大运河文化带建设立法前期调研情况，着重就加强地方创制性立法谈几点思考：
一、加强地方创制性立法，要增强立法的主动性，立法促进大运河文化带建设，充分体现了省人大新时代围绕中心、服务大局的新作为
大运河文化带建设是国家大事、千年大计。立法促进大运河文化带建设，意义十分重大。
（一）用法治思维推进大运河文化带建设的必然要求。全面依法治国是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。党的十八大以来，习近平总书记多次强调：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”“凡属重大改革都要于法有据”“确保在法治轨道上推进改革”。只有始终坚持在法治下推进改革发展，在改革发展中完善法治，才能确保在法治轨道上推进大运河文化带建设。
（二）依法促进江苏大运河文化带建设走在全国前列的内在要求。为全国发展探路是中央对江苏的一贯要求，确立大运河文化带建设走在全国前列的目标是我省的自觉追求。文化遗产保护、文化价值弘扬、生态保护修复、沿线环境建设要走在全国前列，依法促进大运河文化带建设也要走在全国前列。省委娄勤俭书记在全省立法工作会议上列举新一轮立法重点项目时，第一个提到的就是大运河文化带建设立法，并提出十分明确具体的要求。可以说，启动大运河文化带建设立法及前期调研，体现了江苏在新时代的新担当、新作为
（三）有序有力推进大运河文化带建设的迫切要求。我省推进大运河文化带建设，有先天之利，先人之机，先行之举，全省上下热情高、干劲大，形势喜人。同时，也面临一些亟待从制度安排上解决的重点难点问题。比如有的点段申报世遗时没想到会受到严格的规范约束，在兑现申遗承诺、履行世遗公约、落实整改要求上想打折扣、搞变通；有的地方自觉不自觉地要求保护为发展让路，对一些房地产开发商侵害公众权益、突破管控空间甚至非法占用河道的行为迁就纵容；有的地方和部门理念不新，站位不高，拟建在建工程项目难以展现水与岸、河道与建筑、功能设施与人文景观的协调之美、整体之美，等等。解决这些突出问题，急需通过立法规范引领，为大运河文化带建设保驾护航。
二、加强地方创制性立法，要增强立法的主导性，大运河文化带建设立法前期调研重点内容的确定，充分体现了省人大的顶层设计作用
大运河文化带建设既没有上位法可以依照，也没有其他省份的现成法规可以参照。为此，我们进行了深入研究，从顶层设计入手，充分发挥了省人大的主导作用。7月初，以省大运河文化带建设工作领导小组办公室的名义印发了《关于开展大运河文化带建设立法前期调研的通知》，明确了指导思想、重点内容、方法步骤和工作要求。比如，在指导思想上，我们提出了“三个着力”的要求，即着力吸收借鉴国际依法保护传承利用运河的经验，着力梳理整合国内现行相关法律法规，着力从制度安排上研究解决实践中遇到的重点难点问题。再比如，在重点内容上，我们提出要着重调研分析八个方面问题，即在科学把握我省大运河文化带建设的内涵外延、空间分布、战略布局和目标任务上存在的突出问题；在统筹保护好、传承好、利用好，系统谋划、辩证处理保护与利用、全局与局部、当前与长远的关系上存在的突出问题；在坚持文化引领，全面落实大运河文化遗产保护、文脉传承和价值弘扬任务上存在的突出问题；在加强大运河本体建设，完善河道水系治理管护，综合发挥航运、水利、防洪等功能上存在的突出问题；在加强大运河生态环境保护，统筹山水林田湖草系统治理，强化空间管控，严防环境风险等方面存在的突出问题；在带动大运河沿线经济高质量发展，推动产业转型升级，深化文旅融合发展等方面的突出问题；在推动乡村振兴、城乡联动、区域协作，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感等方面存在的突出问题；在创新大运河文化带建设管理体制和运行机制，完善组织体系、法规体系、规划体系和标准体系，优化政策措施，严格督查评估等方面存在的突出问题。普遍认为，这个通知具有很强的指导性、针对性和可操作性，为启动这项立法及前期调研工作开了好头。
三、加强地方创制性立法，要增强立法的协同性，大运河文化带建设立法前期调研组织构架的确定，充分体现了省人大立法起草工作的机制创新
大运河文化带建设立法直接涉及省18个部门单位和11个设区市、45个县（市、区）。过去，省人大立法往往依靠单个或几个部门，这次立法必须依靠一个庞大的群体，如何有效组织、协同创新、形成合力，对我们是一个严峻的考验。为此，我们从四个方面加强组织，增强了立法工作的协同性：一是组织省大运河文化带建设工作领导小组中的省直成员单位开展调研，提交书面调研报告和拟纳入法规草案的相关条文建议文本；二是组织徐州、苏州、淮安、扬州市参照省里做法开展调研、提交报告，并将苏州大学、扬州大学、江苏师范大学、淮阴师范学院作为省市共同的立法工作联系点；三是成立立法起草组，由省委宣传部、省人大常委会教科文卫委员会、法工委，省发改委、环保厅、住建厅、交通厅、水利厅、文化厅（文物局）、旅游局等相关部门抽调人员组成，形成立法必要性、可行性论证报告和立法思路、框架、纲目和要点的研究报告；四是成立立法专家组，由中国法治现代化研究院、大运河文化带建设研究院抽调人员，并吸纳省内外专家学者组成。按照立法起草组的计划安排，接受委托任务，参加调研报告和法规案讨论稿起草工作。
四、加强地方创制性立法，要增强立法的前瞻性，大运河文化带建设立法前期调研中注重解决当前与长远的关系，充分体现了省人大立法对重大改革的规范引领作用
大运河文化带建设中要统筹协调好保护与利用、全局与局部、当前与长远等重大关系，必须以法治凝聚共识、完善决策、规范行为、推动进程。为此，我们对大运河文化带建设前期调研提出了明确的工作要求：一是站位要高，注重立法目的与实践目标的统一。我们这项立法与实践的关系，说到底就是要为实践领航护航。要站在实施国家战略、打造中华民族伟大复兴文化标识、向世界展现中华文明“金名片”、彰显文化自信的高度，站在省委把大运河文化带江苏段建设走在全国前列确立为目标追求，打造成先导段、示范段、样板段的高度，真正做到登高望远，胸怀大局，服从大目标，从囿于一隅的狭隘之中解放出来，立一部经得起实践、时代、人民和历史检验的好法规，在促进江苏实践为全国探路上发挥导向作用。二是视野要宽，注重吸收借鉴与自主创新的统一。中国大运河是世界上最长、最古老的人工水道，江苏段是整个大运河开凿历史最早、文化品位最高、代表性标志最集中和目前尚在使用里程最长的河段，我们的立法应当具有与世界对话的水平。要用历史、时代和世界的眼光来审视和把握，吸收借鉴国际立法经验。今年10月份，扬州世界运河城市论坛上专门安排了一个智库分论坛，将集中请国外运河城市介绍立法保护传承利用运河的经验。三是观念要新，注重依法规范与前瞻引领的统一。要纠正“改革在前，法治在后”等一些观念误区，改变只重视法治对改革成果的确认、保障作用，不重视法治对改革的引领、推动作用的现象，坚持立法引领改革，立法授权改革，立法消除改革障碍，立法预留改革空间，立法完善改革成果。四是研究要深，注重深化调研与转化成果的统一。调查研究是谋事之基、成事之道，是立法的头道工序和首要环节，关键是坚持实践标准、群众路线，努力做到问题精准、分析精深与对策精辟的有机统一。
五、加强地方创制性立法，要增强立法的系统性，大运河文化带建设立法前期调研中坚持依法立法、科学立法、民主立法的原则，充分体现了省人大对立法整体性、针对性和可操作性的要求
省委书记娄勤俭在全省立法工作会议上强调：“要高度重视立法资源与立法需求的统筹、立法质量与立法效率的统一，增强地方立法的系统性、协调性、针对性。比如，大运河文化带江苏段建设，既包括文化遗存保护，又包括沿岸开发建设，既涉及沿线产业发展、又涉及流域环境治理，既要加强省级层面的谋划、又要调动相关市县的主动性，在制定相关地方性法规时就要注重各项制度规定的统筹协调、衔接配套，真正做到同向发力。”我们在立法前期调研中认真学习贯彻娄书记指示精神，努力在以下三个方面下功夫：一是加强文献梳理研究。广泛收集古今中外有关运河方面的法律文本和研究资料，仅文献目录就有2.1万余字，世界运河国家有关法律法规97部，涉及国内法律、法规、规章和规范性文件54部，省市级法规、规章和规范性文件53部，研究文章300多篇。二是加强各地各部门立法诉求梳理研究。8月底前已收到各地各部门报送的调研报告16篇，17万余字。三是加强对各地各部门的实地走访调研，我带队到淮安、扬州等地进行实地考察，教科文卫委的同志结合执法检查、立法调研等各种机会，先后赴徐州、盐城、连云港、常州、无锡、泰州、苏州7个市调研考察。省大运河文化带建设专家组赴苏州、徐州、淮安、扬州进行了调研考察。我们还组织了省有关部门参加的大运河文化带建设调研座谈会，套开了立法起草组专家组第二次会议。
六、加强地方创制性立法，要增强立法的创新性，在大运河文化带建设立法中坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，勇于探索、积累经验，为省人大创新立法工作机制提供有益借鉴
省委娄勤俭书记在全省立法工作会议上强调：“要围绕贯彻中央重大决策加强地方立法，针对中央重大战略实施中存在的制度空白和突出短板，深度研究、大胆探索，以先行性、自主性立法为重大决策的实施及时提供支撑和保障”。我们理解，娄书记的重要讲话精神为省人大今后加强创制性、先行性、自主性立法，增强立法的创新性指明了方向、提供了遵循。结合这次大运河文化带建设立法前期调研，提出几点建议：
（一）在立法布局上，省人大应将创制性立法作为今后立法工作的重点。创制性立法是体现人大立法工作质量水平的关键所在。我们应该向深圳学习。有资料显示，自1992年授予深圳特区立法权以来的15年中，他们立法296部，其中约三分之一是在国家和其他地方立法没有先例的情况下制定的，三分之一的法规都有创设性的规定，较好地承担了立法“试验田”和全国立法先驱者的职责使命，为国家和地方立法提供了参考，也在助推深圳腾飞方面竖起了历史丰碑。浙江省也一直把创制性立法作为主旋律，省本级如此，杭州、宁波也是如此。江苏要为全国发展探路、走在全国前列，理应在创制性立法上加大力度、多做贡献。
（二）在力量组织上，省人大要为广借外力、聚合人才创造条件。创制性立法必须要有人才保证，目前仅靠省人大自身力量难以满足实际需要。这次我们采用委托立法专家组起草法规草案，就是一次有益的尝试。今后，委托第三方起草创制性法规可能会成为省人大立法工作的新常态。为此，省人大常委会应当支持各相关委员会依托有关智库机构，建立自己的专家团队和研究基地，为创制性立法提供智力支持。
（三）在经费保障上，省人大要建立健全与创制性立法相适应的专项资金使用管理制度。这次我们委托中国法治现代化研究院的起草调研报告和法规案建议稿，省委宣传部支持了40万元专项经费。如果按照省人大目前自主立法10万元、实施性立法5万元的经费预算标准，难以找到接受委托的合适机构。省人大在创制性立法的经费安排上，要来一个大的改变。
（四）在工作机制上，省人大要建立健全支持创制性立法的激励机制。要贯彻落实省委关于健全完善鼓励激励、容错纠错、能上能下“三项机制”要求，与支持更多的委员会和干部投身创制性立法实践结合起来，使鼓励探索创新、激励担当进取、推动干事创业的导向更加鲜明。
（作者系十三届全国政协常务委员，全国工商联常委、省工商联主席，省人大常委会副主任）
