坚持问题导向 强化履职担当
以全程从严举措实现审议质量提升
——关于提高人大常委会会议审议质量的调研报告
陈 震 宁
为了进一步完善人大常委会议事制度，推动人大工作高质量发展，今年7月至8月，由我牵头围绕“提高人大常委会会议审议质量”这一课题开展调研。调研组先后赴镇江、扬州、徐州、连云港等市、县（市、区）、乡镇（街道）和社区，通过召开座谈会、走访人大代表等多种形式，广泛听取基层人大干部和人大代表的意见建议。调研中，大家一致认为，近年来，全省各级人大围绕提高常委会会议审议质量进行了积极探索，创新审议方式，完善工作机制，取得了较好成效，为提升人大履职水平、推动全省经济社会发展作出了积极贡献。面对新形势新任务，进一步提高人大常委会会议审议质量，是摆在各级人大面前的一个共同课题，需要深入加以研究和探讨。
一、全面提高审议质量是人大“两个机关”建设的重中之重
举行人大常委会会议，是宪法法律规定的各级人大常委会履行职责的重要方式。不断改进审议工作、提高会议审议质量，事关人大“两个机关”作用的真正发挥，事关人大履职实际成效，事关国家权力机关的权威形象，事关人民代表大会制度的完善发展。
首先，改进审议工作、提高审议质量，是提升履职成效、在推动高质量发展走在前列中更好发挥人大职能作用的客观需要。人大是权力机关、代表机关，在推动高质量发展走在前列、加快“强富美高”新江苏建设中肩负重要职责、发挥重要作用。各级人大及其常委会依法履职，无论是制定法规、作出决议，还是实施监督、任免干部，都必须经过会议审议这一法定程序。议事是决策的基础。审议质量好不好，直接影响常委会的决策水平和履职成效。只有不断改进审议工作、提高审议质量，才能制定出适应高质量发展走在前列需要、符合人民意愿、实在管用的良法，才能更好地督促“一府一委两院”依法履职，才能选出德才兼备、群众公认的领导干部，从而更好发挥人大在经济社会发展中的积极作用。
其次，改进审议工作、提高审议质量，是深化人大领域改革、推动人大制度和人大工作与时俱进创新发展的内在要求。党的十九大以来，习近平总书记对坚持和完善人民代表大会制度，推进人大领域改革创新，作出了一系列新的重大部署。深入贯彻中央决策部署，省委出台了一系列文件，对积极稳妥地推进人大领域改革、做好新形势下地方人大工作提出了明确要求。议事制度是人大履职制度的重要组成部分，改进审议工作是人大领域改革的重要内容。只有进一步改进审议工作、提高审议质量，把人大领域的各项改革举措落到实处，才能使人大制度和人大工作更好的跟上时代步伐、适应时代要求。
第三，改进审议工作、提高审议质量，是坚持以人民为中心的发展理念、真正把人民赋予的权力用来为人民谋利益的重要保证。人民代表大会的权力来自于人民，各级人大及其常委会代表人民行使国家权力，人民群众对人大工作充满了期待。审议是人大及其常委会依法履职行权的基本形式。改进审议工作、提高审议质量，就是对人民负责，就是更好地为人民履职。只有进一步改进审议工作、提高审议质量，才能更好地反映人民群众的所思所想所盼，推动解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，真正用好人民赋予的权力，做到民有所呼、我有所应。否则，就会辜负人民的重托，影响地方国家权力机关在人民群众心目中的整体形象。
二、着力解决当前审议工作中的突出问题是当务之急
专题调研及实际工作开展过程中的所见所闻所感提示我们，人大审议工作存在的一些薄弱环节和突出问题不容忽视，其种种现象可概括为“八个不到位”：
（一）精准选题的谋划推敲不到位。审议事项的选题往往针对性不强、精准度不高，站在全局高度谋划不够，与党委政府中心工作扣得不紧，与人民群众的利益诉求贴得不近。突出表现为贪多求全，聚焦点不够集中，问题导向不够鲜明，相关工作安排缺乏连续性，对一些热点难点问题持续关注不够，常常是蜻蜓点水、浅尝辄止，“打一枪换一个地方”。
（二）学习调研的切实深入不到位。围绕审议议题，常委会的一些委员和相当一部分人大代表学习研究主动性不强，时间和精力难以保证，存在以听取泛泛汇报代替学习研究的情况，即便是学习，也往往满足于对相关知识和法律法规的一般性了解。就调研而言，方式方法相对单一，与部门座谈多、会议听取汇报多，直接深入基层、与老百姓面对面交流少；传统手段运用多、现代信息化手段运用少；定性分析多、定量分析少。一些调研针对性不强，带着问题下去、带着办法上来做得不够。一些调研缺乏深度，按规定路线看现场多，随机抽查和暗访少；走马观花、了解面上情况多，解剖麻雀、深入分析问题少。
（三）审议过程的精心组织不到位。主要问题包括：审议需要有关方面准备的材料送达不够及时，影响常委会组成人员提前介入；审议时间安排不充分，省级人大常委会会期一般3-4天，市、县级人大常委会会期一般1-2天，有的县会期仅有半天，导致委员没有足够的时间思考、发表审议意见；一些地方分组审议会议纪律松弛，对常委会委员和列席人员的请假把关不严，参会精力不集中，会议现场管理不到位；有些专题询问，形式大于内容的问题仍然存在，实际效果有待进一步提高。
（四）审议发言的总体水平不到位。一些委员和代表的审议发言，紧扣主题直截了当不够，存在东拉西扯的现象；一些委员和代表事先准备不充分，发言质量不高，肯定成绩多，剖析问题并提出针对性建议少；提文字性修改意见多、实质性修改建议少；提泛泛而谈的建议多、体现专业性的高质量建议少。对发言缺乏必要的考评机制，导致一些同志对审议发言的自我要求不高。
（五）畅通有效的沟通对接不到位。人大机关与“一府一委两院”沟通对接的机制还不够健全、渠道还不够畅通。无论是在选择议题、开展专题询问，还是在形成审议意见、跟踪督办落实等环节，人大与“一府一委两院”等机构及相关部门的沟通对接都还存在不够及时、不够具体、不够深入等问题，这也在一定程度上影响了人大审议工作的实际效果。
（六）书面审议意见质量水准不到位。常委会审议后形成的书面意见本是人大履职的重要文件，但由于认识高度、重视程度、研究深度以及业务素养局限等多种原因，一些议题的书面审议意见明显存在质量问题，不仅问题导向不鲜明，提出的建议针对性和操作性也不强。较长时间以来，我们对书面审议意见的出具也缺乏规范严谨的把关审定程序。
（七）后续跟踪督办落实不到位。审议意见后续运作过程中，往往存在重交办轻督办、重过程轻结果，满足于文来文往的现象，交办审议意见常常是“一送了之”，对跟踪问效缺乏相应安排，给人的感觉是审议时“大张旗鼓”、审议后“偃旗息鼓”。
（八）阶段结果反馈评价不到位。对审议意见落实情况的评价机制不健全，传导压力不到位，导致审议意见落实情况和结果好坏一个样，直接影响了方方面面对审议意见的重视程度和认真态度，长此以往，也就谈不上审议的最终成效。
存在这些问题的原因是多方面的，既有主观原因，也有客观原因，归结起来主要有以下几个方面：
（一）思想认识层面，主要是有的常委会组成人员没有从为人民履职行权、保证人民当家作主的高度充分认识人大制度和人大工作的特殊重要性，充分认识到自身肩负职责使命的特殊重要性，从而缺乏强烈的责任意识和使命意识，影响了依法履职的积极性和主动性。同时，对于人大机关工作人员来说，常年在同一个岗位上工作，思想上一定程度存在“惰性”甚至有点麻木，导致工作缺乏激情和动力，不能很好地发挥参谋助手作用。
（二）委员结构层面，主要是常委会专职委员比例不够高，部分兼职委员不能正确处理做好本职与依法履职的关系，经常因为本职工作无法参加会前的调研视察活动、无法与人民群众保持经常性联系，甚至无法正常出席常委会会议。同时，随着经济社会的发展和社会分工的细化，审议议题的专业化程度不断提升，一些委员的专业知识水平与依法履职存在一定差距，在很大程度上影响了议政水平和质量。
（三）制度规范层面，主要是审议工作规范化水平不够，包括会议制度、沟通协作机制、审议机制、督办机制等都有待进一步完善，还没有形成一整套完备有效的审议工作制度体系。一些制度规范“弹性”有余而“刚性”不足，缺乏有效的约束力，导致执行过程存在“宽、松、软”的情况，这也在很大程度上影响了审议的效果。同时，目前常委会会议的公开化程度不够，使社会公众无法充分了解会议的审议情况和委员的议政水平，难以对常委会组成人员形成有效的监督。
三、全程把控关键环节是促进审议工作整体提质的有效举措
做好人大审议工作、提高审议质量，要牢牢把握以下基本原则：一是坚持提高站位，始终把党的领导贯穿到依法审议的全过程，使审议工作充分体现中央和省委的意图和决策部署，保证审议工作的正确政治方向；二是坚持系统思维，把审议工作与人大立法、监督、重大事项决定等职权结合起来，把审议工作的事前、事中、事后各个环节结合起来，做到系统谋划、统筹推进；三是坚持服务大局，紧扣中央和省委的决策部署选准审议议题，体现鲜明的工作导向和履职指向，助推高质量发展走在前列；四是坚持问题导向，聚焦全省经济社会发展中的短板和人大工作中的薄弱环节，以解决实际问题来衡量和检验审议工作的实际成效；五是坚持改革创新，把握审议工作的关键环节，不断创新审议的方式方法，提升审议工作的科学化规范化高效化水平；六是坚持公开透明，从议题征集、审议过程到审议意见落实，实行最大限度地公开，切实提高公众对人大工作的参与度。
结合调研的情况，我们认为提高审议质量应着重把好“六关”：
（一）把好选题质量关。精准选题是提高审议质量的基本前提，为此，应特别注重三点：一是紧扣中心，聚焦突出问题。紧紧围绕一个时期同级党委确定的发展目标来选取议题，主要包括本行政区域内改革发展稳定的重大问题，人民群众普遍反映要求解决的热点难点问题，法律法规实施中的焦点问题，找准监督切入点，力求选题更加精准。二是广泛征集，充分反映民意。在每年年初确定审议议题时，应采取媒体公告，在一定范围内发放征求意见表、召开有不同层级人大代表参加的座谈会等方式向社会广泛征集意见。在调查研究的基础上，结合“一府一委两院”工作、上年度常委会监督工作中发现的突出问题、人大代表议案建议、人民群众来信来访等选取切实对路的审议事项。三是议深议透，注重实际成效。针对人大常委会的实际情况，每年安排的议题数量不宜过多，力求做到少而精，确保对相关问题的审议达到应有高度，取得实实在在的引导、监督、推动效果。
（二）把好调研视察关。没有调查就没有发言权，事先深入开展调查研究是提高审议质量的基础环节。一是前期准备要充分。调研视察前，认真组织相关人员集中学习相关法律法规和文件精神，助其全面深入了解有关问题的背景，把功课做在前面。要明确专题调研目的，精心拟定调研提纲，带着问题下去，做到有的放矢。二是方式方法要多样。要注重点面结合，在掌握面上情况的基础上，采用蹲点调查、明察暗访等方式“解剖麻雀”，把传统的调研方式和与时俱进的方法创新结合起来，采用问卷调查、抽样调查、网络调查等行之有效的方法获取第一手信息资料；把定性分析与定量分析结合起来，更加注重定量分析，用数据和事实说话；把委员调研与专家咨询结合起来，善于借助外脑，集思广益提高分析问题水平；把下基层调研与赴外地调研结合起来，学习借鉴兄弟单位做法和经验，达到取长补短、推动工作的目的。三是问题研究要深入。对调研过程中获得的丰富信息资料要进行分析梳理，去粗取精、去伪存真，精心提炼、深入思考，形成高质量的调研成果。调研报告既肯定成绩，也指出问题、提出对策建议，为相关议题审议提供参考，为常委会审议意见的起草提供依据。
（三）把好审议过程关。改进审议组织方式，让委员和列席代表有更多机会充分发表意见，是提高审议质量的关键环节。审议前后需要把握的重点工作节点包括：审议之前，须在法定时间内将会议材料送达常委会组成人员，保证其有充足的时间审阅。要提供相关参考资料，并对审议中的重点问题作出提示，便于参会同志提前有针对性地进行思考；积极倡导书面审议，鼓励与会同志，特别是常委会组成人员每次参加审议时都能事前撰写发言提纲，事后提交书面材料；安排熟悉相关情况、议政能力较强的委员作重点发言，引导和带动其他同志积极参与审议。在方式方法上也要不断改进，要把小组审议和联组审议有机结合起来，对一些重要议题，更加注重在小组审议的基础上开展联组审议，进一步提高审议质量；把审议和评议结合起来，在审议的同时可视情况开展部门评议、专题评议和述职评议；把审议和专题询问结合起来，加大专题询问的频次，推进询问常态化。
（四）把好会议纪律关。良好的会议纪律是提高审议质量的重要保障。一要严格会议请假制度。有符合请假条件特殊原因不能参会的人员须提前向主要领导书面报告，并说明请假事由；健全会议签到制度，坚持会前签到、会中抽查、会后通报的做法，特别是对全体会议和分组审议实行一会一签，并将出席情况以适当方式予以公布。二要保持良好的会场秩序。加强会场管理，普遍推行在会场外设置专门的手机存放设施，全体会议时禁止携带手机进入会场，保证与会人员集中精力参加会议。三要规范专项报告主体。按照法律规定，向人大常委会会议报告工作的主体必须是政府和“一委两院”负责人，政府委托部门负责人到会报告工作，则应当由部门主要负责人报告。
（五）把好文稿质量关。常委会会议审议前后涉及诸多文稿，最关键的是提高送交办理的书面审议意见质量。对此应认真把握好三点：一是内容上要指向明确。做到站在高处、点在痛处、落到实处，既充分体现调查研究的成果，又原汁原味反映常委会组成人员和列席代表在审议中提出的意见和建议，力求科学合理、准确具体、切实可行，避免审议意见太原则、太笼统、太抽象，让“一府一委两院”在办理时因无从着手而只能应付了事。二是架构上要简明扼要。审议意见的框架体系要详略得当，是什么问题就推动解决什么问题，不必将审议意见变成一篇面面俱到的工作意见。三是流程上要规范运作。相关委员会在前期调研视察过程中要同步研究起草审议意见，防止调研和审议“两张皮”；在汇总起草审议意见过程中，要就一些关键问题加强与相关机构和部门的沟通对接，最大程度达致共识；审议意见在送出前，须报经主任会议集体讨论通过。
（六）把好督查落实关。推动审议意见的落实，是人大监督工作的“最后一公里”，直接关系监督实效。一是在沟通对接上下功夫。审议意见书发出后，相关委员会要主动加强与“一府一委两院”及有关部门的联系对接，密切关注审议意见落实的具体措施和时序进度安排。二是在跟踪督办上求实效。全程跟踪监督落实情况，逐条对照审议意见，通过组织视察、召开座谈会等形式，推进审议意见落实，对于在落实过程中发现的问题，应及时告知相关部门，并跟踪提出新的要求。三是在反馈评价上动真格。探索建立审议意见落实情况评价机制，将反馈报告列入常委会会议议程进行审议，在此基础上开展满意度测评，从意见采纳、问题解决、工作改进、制度建立等方面综合考量落实效果。对于落实审议意见不力或测评不满意的问题，必要时可以启动质询、特定问题调查等监督程序，促进审议意见的有效落实。
（作者系省人大常委会常务副主任，党组副书记）
