特邀嘉宾：
赵建阳 省人大常委会法工委主任
张锦道 省人大监察司法委副主任委员
陈玉峰 省公安厅交通警察总队总队长
2020年5月15日，省十三届人大常委会第十六次会议通过了《江苏省电动自行车管理条例》(以下简称条例)，自2020年7月1日起施行。条例以加强电动自行车管理，引导文明出行，保障人民生命财产安全为出发点，根据国家道路交通安全法、道路交通安全法实施条例等上位法，结合江苏省情实际，对电动自行车管理作出了全面规定。为了更好地宣传贯彻条例，本刊特邀几位参与条例制定的嘉宾为您作全方位的解读。
问：请简要介绍一下条例的立法背景？
陈玉峰：江苏是电动自行车生产大省，同时也是使用大省，登记在册的约有3800万辆。电动自行车的迅猛发展，在给人民群众的生产生活带来便利的同时，也给交通秩序、公共安全带来压力。据统计，近年来，涉及电动自行车的交通事故、火灾事故造成的伤害和损失严重，仅2018年，全省发生的涉及电动自行车道路交通事故起数、死亡人数分别占全年事故总数的49.95%、40.31%；火灾事故500余起，造成10人死亡、直接财产损失1500余万元。另外，随着大量的电动自行车的使用和报废淘汰，部分电动自行车废旧蓄电池随意丢弃，对环境造成严重污染。江苏在全国省级层面率先就电动自行车管理制定专门的地方性法规，就是为了解决电动自行车行业发展和日常使用过程中存在的突出问题，处理好促进产业发展、方便群众出行与保障公共安全之间的关系，让这一绿色、便捷的交通运输方式更好地满足人民群众生产生活需要。
问：作为全国首部规范电动自行车管理的省级地方性法规，条例有哪些亮点和特色？
赵建阳：电动自行车管理立法，涉及面广，利益多元，面临很多焦点难点问题。为了把这部条例打造成立法精品，我们坚持问题导向，对重大制度设计进行精雕细琢，仔细打磨，使相关规定有特色、可操作。一是加强源头管控。条例围绕执行新国标，重点从生产、销售和维修等环节入手，规定生产用于国内销售的电动自行车和进口的电动自行车应当符合强制性国家标准，生产、销售和维修更换的电动自行车的充电器、蓄电池、电动机等零部件，生产、销售的安全头盔，应当符合相关国家标准和行业标准的安全要求。明确禁止未获得强制性产品认证的电动自行车在本省销售，对拼装、改装、加装等行为作出禁止性规定。二是科学合理确定搭载人员年龄限制问题。为了及时回应群众适当放宽搭载人年龄限制的呼声，我们根据现行的强制性国家标准，综合考虑安全性和群众实际生活需要，将搭载未成年人的年龄限制放宽到十六周岁，切实解决十二周岁到十六周岁孩子上学放学接送问题，缓解开车接送造成的校园周边交通拥堵难题，得到了公众的普遍认可。三是对驾乘人员佩戴安全头盔作出强制性规定。为了保障电动自行车驾乘人员的生命安全，结合审议、调研和网上问卷调查情况，条例对佩戴安全头盔作出强制性规定。同时考虑到制度的宣传普及、群众的认知接受还需要一个过程，各地的实际情况也不尽相同，条例授权设区的市人民政府规定具体实施的时间和区域。四是对不符合新国标车辆的过渡期予以确认。电动自行车新国标颁布实施后，为了实现平稳过渡，我省各市根据国家和省有关规定，对不符合新国标的车辆发放了临时信息牌，并规定了过渡期的截止时间。其中，南京是到今年年底，苏州等10个市是到2024年4月，扬州和泰州是到2024年6月。为保护群众权益，维护政府公信力，条例认可了各地已经确定并公布的过渡期，规定“本条例实施前按照省、设区的市有关规定申领临时信息牌的电动两轮车，在设区的市人民政府规定的过渡期内可以上道路行驶，过渡期满后不得上道路行驶。”
问：针对群众普遍关注的电动自行车停放和充电问题，条例作了哪些规定？
张锦道：在强化管理的同时，条例着力聚焦群众反映强烈的通行难、停车难、充电难、理赔难等突出问题，切实加强保障与监督。在规划建设方面，要求县级以上地方人民政府应当制定并落实电动自行车等非机动车通行道路、停放场所、充电设施等基础设施规划。在新建、改建或者扩建城市道路时，应当统筹考虑非机动车的通行需要配套完善交通设施。在建设公共建筑、公共场所、居民住宅等时应当建设非机动车停车设施。鼓励和支持在电动自行车集中停放场所设置充电设施。规定居民小区应当根据需要设置电动自行车集中充电设施。在规范停放充电方面，要求城市管理部门应当在公共场所合理设置非机动车停放区域，引导电动自行车有序停放，加强电动自行车停放管理。为了保障消防安全，条例对电动自行车在居民住宅楼的楼梯间、楼道等疏散通道、安全出口、消防车通道及其两侧影响通行的区域停放、充电作出禁止性规定。在推行保险保障方面，倡导电动自行车所有人投保第三者责任险、驾乘人员人身意外伤害险等险种。进一步落实细化使用电动自行车从事经营活动的企业的安全生产主体责任，规定相关企业应当为电动自行车驾驶人配备安全头盔，根据需要购买第三者责任险、驾乘人员人身意外伤害险等相应的保险等。
问：日常生活中电动自行车的交通违法行为屡见不鲜，甚至被称为“脱缰的野马”，条例在规范通行方面有哪些具体规定？
陈玉峰：长期以来，由于电动自行车驾驶人无需进行驾驶技能学习培训，驾驶人安全意识差，违法成本低等原因，电动自行车闯红灯、走快车道、逆向行驶、超速行驶等交通违法行为屡禁不止，为社会所诟病，所以才会有人管电动自行车叫“脱缰的野马”。为此，条例对驾驶电动自行车上道路行驶明确提出了“在非机动车道内行驶，没有非机动车道的靠车行道右侧行驶”“在非机动车道内行驶时速不得超过十五公里”“遵守交通信号灯、交通标志、交通标线，服从交通警察指挥”等九个方面的具体要求，对“使用满十年”“违反本条例拼装、改装或者加装”“制动、鸣号、灯光及夜间反光装置等安全设备性能不符合安全要求”的车辆上道路行驶作出禁止性规定。此外，条例还明确规定不得醉酒驾驶，不得逆向行驶、牵引动物、手持物品或者浏览电子设备，等等。
问：条例有很多义务性、禁止性规范，条例在法律责任方面作了哪些规定？
张锦道：为了保障法规确立起来的各项制度得到切实有效的落实，条例在法律责任一章中，对主要的义务性和禁止性的要求都规定了相应的法律责任，比如对违反强制佩戴安全头盔、已申领临时信息牌的车辆过渡期满后不得上道路行驶等要求，规定了相应的处罚。同时，考虑到产品质量、产品认证、市容环境、污染防治、道路交通安全、消防安全等法律、法规已有处罚规定的行为，为了避免照搬照抄上位法，跟相关法律法规相衔接，条例专门规定“对违反本条例规定的行为，产品质量、产品认证、市容环境、污染防治、道路交通安全、消防安全等法律、法规有处罚规定的，按照其规定执行。”
问：我们也注意到，条例除了内容上有诸多亮点外，在工作方法上也有许多创新举措，请简要介绍一下。
赵建阳：在条例立法过程中，我们特别注重提高立法质量和效率，为此，我们创新了工作方法，切实增强立法的科学性、民主性，取得了较好的效果。一是进行审议前解读。在常委会一审分组审议前，用播放视频方式，对条例的立法背景、涉及的重点难点问题进行解读，使常委会组成人员更加深入地了解条例草案的主要规范内容和重要制度设计，审议更加深入、更有质量。二是开展网络问卷调查。专门就过渡期、搭载人员的年龄限制、佩戴安全头盔等3个方面的问题开展网上问卷调查，引起社会广泛关注和网友积极参与。放宽搭载人员年龄限制、调整过渡期等重要修改，都充分考虑了问卷调查反映出来的民意基础。三是运用大数据辅助决策。我们对交通事故大数据进行研究分析，把研究结果作为立法决策的重要依据。比如，对涉及电动自行车的交通事故中驾乘人员死亡原因的数据分析，就坚定了我们作出强制佩戴安全头盔规定的决心。四是发挥基层立法联系点作用。此次立法，省人大常委会副主任曲福田带队赴省人大常委会基层立法联系点南通市崇川区新城桥街道朝晖社区，与社区居民代表面对面座谈，直接听取意见和建议，有些意见在草案修改中得到采纳，充分发挥了基层立法联系点在立法工作中的接地气、察民情、聚民智的“民意直通车”作用。
开门立法的一次生动实践
在江苏，电动自行车保有量约3800万辆，意味着几乎每两人就有一辆电动自行车。骑行便利、价格低廉、绿色环保，让电动自行车迅猛发展，成为目前使用非常广泛的道路交通工具之一。然而，部分地区电动车乱停乱放、“飞线”充电等违规行为并未得到根治，违反道路交通规则引发的交通事故更是让人触目惊心。5月15日，省十三届人大常委会第十六次会议表决通过了《江苏省电动自行车管理条例（草案）》，成为全国省级层面出台的首部电动自行车管理法规。
电动自行车管理立法，涉及面广，利益多元，面临诸多焦点难点问题。为让这部法规在满足人民群众生产生活需要的同时，锁紧生产、销售、上路、报废全流程的法律“链条”，条例在方便与安全间反复斟酌。表决通过前，省人大常委会法工委联合全省多家媒体就多条涉及群众切身利益的法条通过问卷调查的形式在网上征求意见，开展“开门立法”新尝试的基础上，省人大常委会副主任曲福田带队到南通、常州多地，走访调研居民小区、销售网点、生产企业、立法联系点等，进一步深入了解民情、广泛听取民意、集中汇集民智，为条例通过后的有效实施奠定坚实基础。
头盔、年龄、改装、限速……小切口须出精细活
“建议电动车出行必须强制佩戴头盔，并纳入法条。”“支持强制佩戴头盔，能挽救更多人的生命。”“为提高安全性，减低危险系数，建议控制携带人员年龄。”……在网上发起的电动自行车立法的问卷调查中，涵盖不同年龄段及职业群体的1.6万余名参与者针对头盔、年龄等焦点问题建言献策。其中，“立法应强制规定骑电动自行车佩戴头盔”的焦点条款，获得参与调研网民的过半支持。
而在此次调研中，“是否应强制佩戴头盔”的话题，依旧是人们普遍关注的焦点。考虑到近些年涉及电动自行车交通事故的颅脑损伤致死率，几乎所有人都认为强制佩戴头盔的必要性无可争议。
“我在央视12频道看到，骑电动车因不戴头盔发生交通事故后致死率达到了90%以上，倘若这些人佩戴了头盔，生命是有挽救机会的。”在省人大常委会设立在南通市崇川区新城桥街道朝晖社区居委会的基层立法联系点内，朝晖社区居民刘美华向调研组讲述着头盔对骑电动车的百姓邻里生命安全的重要性。
作为朝晖社区辖区内的电动自行车专卖经营户，28年的行业经验让周冲林深感“电动自行车的的确确为百姓出行提供了便利”，但同时，他认为头盔这个“安全阀”千万不能少。
记者注意到，在条例草案的修改稿中，已计划增加对骑行人员强制佩戴头盔的相关规定。当“佩戴头盔”逐渐在百姓中达成共识，要打造立法精品，确保条例既符合实际，又能发挥实效，其立法后的可操作性，更是成为调研组关注的焦点。
“现在销售每辆车都附带头盔吗？”“对，头盔是从厂家那里采购过来的，免费赠送给购车者。”“头盔谁来买单？”“我们经销商来买单，作为消费者的一项延伸服务。”“电动车内有足够的空间存放头盔吗？”“前面的车篮内可以放置。”……在南通崇川区港闸社区的一家电动车专营店内，店面负责人周徐华一一解答着调研组抛出的问题。“目前，电动自行车生产商基本上都是3C认证的企业，他们配备的头盔质量，应能真正起到很好的保护作用。”海安市电动自行车经销商王如东则将目光盯紧头盔质量。他认为，店家卖车配备头盔是好事，但万不可只停留于形式，而不顾质量。
除了头盔，加装改装、限速等方面，也是调研中人们频频提及的话题。
在南通，省人大代表赵园园表示，身边朋友普遍关注车速及加装遮雨（阳）篷相关装置的问题。“穿梭在大街小巷的电动自行车绝大部分都安装了挡风被、遮雨篷，在为老百姓遮风挡雨的同时，其安全隐患也逐渐增大。那么，如何权衡好这两者之间的矛盾是关键。”常州市市场监督管理局副局长纪唯强认为，就电动车改装加装问题目前依旧是管理难题，仍需后续进一步斟酌。
三天立法调研走访，四场专题立法座谈会，相关企业、居民、人大代表等，分别就头盔、年龄、改装、限速等问题谈着自己的所思所想，有的人认为应充分给予群众方便，有的人则强调抓住主要矛盾，在生命安全面前，便利自然要选择“让行”。彭真委员长说过，“立法就是在矛盾的焦点上砍一‘刀’”，那么，这一刀如何砍，如何找准需要解决的主要问题，调研中，省人大常委会副主任曲福田表示，必须要在精细化上下功夫，加强调查研究论证，对每一个条文都精雕细琢，仔细打磨，才能让这部电动自行车管理条例真正发挥出实效。
规范“马路杀手”，治标更要治本
电动自行车事故多发，被人们戏称为“马路杀手”，其中一个很重要的原因在于非标车的大量存在。根据我国现行标准，电动自行车最高速度不得超过25km/h，整车重量不超过55kg，但在新国标实施前，超过40km/h和70kg的电动自行车大量流通于市场，有些外观还趋向“摩托化”，没有脚踏板，车体巨大，完全失去了“自行车”的标识特点。要想规范非标车，如果只管路上跑的，则治标不治本。筑牢法律防护栏，依据新的强制性国家标准对电动自行车设计最高时速、整车质量、外形尺寸、防火阻燃性能等方面提出要求，围绕生产、进口、销售环节，加强源头监管，才是治本之策，保障消费者的平安出行。
在位于江苏省常州市武进经济技术开发区的小牛电动科技有限公司的工厂内，调研组实地参观了电动车从实验、组装、检验、出厂等生产全流程。“目前，面对国内市场，我们生产销售的均为符合新国标要求的电动自行车。”“这些是我们的检测设备，其中涉及车身、塑料件、电器件的检测设备，和震动模拟、温度模拟、强度模拟等方面的检测。”……工厂相关负责人就小牛常州工厂的整体运营状况、新国标车生产情况、产品检测设备、生产线的运转流程等内容进行了讲解与介绍。
除前期检测实验外，装配完成后，准备出厂的电动车还要进入终检区，接受外观、路试、整车检验等方面质检。“其中，路试环节包括颠簸测试、上下坡测试及刹车测试等关键环节。检验合格后的电动车将收集好整车配件相应的SN码，录入小牛后台，最终获得一个合法的‘身份证’。”大家普遍表示，对于这些新出厂、销售的符合新国标的电动车，在速度、体积、重量等方面，既能有效满足电动自行车使用者基本出行需求，又能减少对其他车辆和行人正常通行秩序的干扰，确保了所有交通参与方共同利益的最大化。周徐华的店内，也张贴着“一张图看懂什么是电动自行车，电动轻便摩托车，电动摩托车”，方便前来购车的消费者直观了解目前新国标车的相关要求，并根据自己需求选择合适车辆。
然而，去年4月15日新国标执行前，不少厂家、经销商以降价促销等方式，对大部分“非标车”去了一波库存，为统一管理，及时查处、纠正各类交通违法行为，全省各地对这部分非标电动自行车施行临时信息牌管理制度。通常一辆电动车的购买成本在数千元左右，如何在兼顾百姓生命财产安全的基础上，将之前消费者购买的非标电动车合理退出市场，也是调研中人们讨论的焦点。
“为避免出现争议、减少群众损失，我们建议延续‘临时信息牌车辆5年过渡期’的相关规定。”“建议从保护公众购买时基于当时各地规定所产生的信赖出发，合理设置过渡期限，不宜‘一刀切’地规定统一的截止日期。”“建议对主动报废的电动自行车实施部分补助，以便置换新车，同时也能鼓励部分群众主动淘汰报废。”……在南通和常州的立法座谈会上，各相关部门均表示过早强制报废不仅会引发矛盾，也会带来资源浪费。
非标车报废淘汰的矛盾争议点背后，其实是保障人民群众生命安全与保障人民群众财产安全之间的矛盾，如何尽可能实现两者之间的平衡，考验着立法工作者的智慧。此次调研，正是基于在集中民意、科学论证的基础上作出审慎决策，以便妥善处理好规范管理与维护群众利益之间的关系。当然，也只有这样才能确保条例真正得到广大人民群众的普遍认可和真心拥护。
富有人情味的新举措，让百姓多了份安心
近年来，一些居民小区中的电动自行车在楼道内无序停放、违规充电等现象屡禁不止，既妨碍通行，也留下了不小的安全隐患，有的甚至引发火灾事故。除因监管不到位引发乱象之外，更主要的原因还是在于非机动车停车和充电场地设施供应不足。
调研组一行走进海安市高新区旺池社区辖区的东港国际小区内，“高端大气”的电动车便民充电站吸引了大家的注意，顶部和围挡采用白色的钢架遮阳棚，不仅可以遮风挡雨，还美观便捷，小区内居民的电动车一辆辆整齐有序地摆放在车棚内。
东港国际业委会主任潘建明介绍，“有了集中充电桩后，小区内非机动车停放有序了，同时业主既可方便快捷操作，又有效避免了楼道充电、家中充电、‘飞线’充电等潜在的火灾隐患，为消防安全筑牢了‘防火墙’，整个小区都提升了一个档次。”
目前，海安市470多个小区中，135个小区479处安装了电动自行车停放和充电设施，150处在地面（占比31.3%），329处在地下（占比68.7%），92处有消防监控（占比19.2%）。据海安市委副书记、市长于立忠介绍，海安已将住宅小区电动车室外集中充电车棚建设列入今年全市的民生实事工程，全面启动试点建设，努力满足群众的日常充电需求。“同时，我们建议电动自行车停放、充电场所均应配备灭火器，室内应设置火灾自动报警系统、室内消火栓系统及自动喷水灭火系统等。”
此外，于立忠谈到在招商引资时，了解到的一个新项目，为把好电池燃烧爆炸的入口关提供了新思路。“常规电池一旦发生短路，马上会起火甚至爆炸，而研发的新型电池因为增加了一些添加剂，即使发生短路，也不会马上燃烧，而是先冒烟给大家一个缓冲的过程。如果这项技术能够突破，应从政策方面给予大力支持。”
为尽可能避免因电池老化而产生火灾隐患，定时更换电池同样不可避免。全省3800万辆电动车每年产生的废旧蓄电池数量可想而知，如不能有效回收和处置，将会造成严重的环境污染问题。
作为电动自行车生产集中地，常州正着手建立铅蓄电池生产企业集中收集和跨区域运转试点单位，推动铅蓄电池生产企业落实生产者责任延伸制度，建立规范有序的废铅蓄电池收集处理体系。海安市生态环境局副局长周晖也建议，要将回收的任务纳入电池生产企业、落实责任延伸制度，同时也要在社区多设置一些回收点，方便百姓就近投放。常州小牛电动科技有限公司相关负责人表示，废旧电池，可以由生产厂家统一回收，对他们而言可以降低成本，消费者也能够获得相应的补贴。
除了提出相关意见建议，立法走访调研中，调研组看到了不少部门、企业都在为基础设施建设、废旧电池及报废车辆的回收等方面探索尝试新做法，这些举措既让人们感受到了人情味，又能推动相关问题的解决。
服务中找寻创新点，站稳为民立场
“安全从‘头’开始，生命幸‘盔’有你”——在南通市崇川区新城桥街道朝晖社区里，电动自行车安全出行提示牌上的标语及因未佩戴头盔而引发交通事故的现场画面，令人们为之触动。辖区内挂钩的交警朱林伟在日常执勤中，着实感受到在开展系列宣传专项行动的努力下，路上骑行人佩戴头盔的数量明显提升，“人人自觉戴头盔”逐步在群众中形成共识。“3月15日开始，我们大队主动联系新闻媒体，一共做了4期关于电动车佩戴头盔安全出行的专题宣传。1个多月内，在我执勤的路口，早晚高峰四个方向，一个信号灯周期内，通过的电动自行车可达到120至130辆，宣传前，佩戴头盔的骑行人员只有不到20个，昨天晚高峰我注意到，这个比例已经大大提高了。”
电动自行车管理涉及多个部门，关系生产、销售、使用等多个主体的利益，怎样把准关键环节，化解矛盾，解决问题，有的地方善用宣传提高认知，而有的地方则是聚焦服务寻找创新点。
在海安市公安局城南派出所内的电动车上牌登记点，两名当地居民正在办理电动车上牌手续。民警向调研组介绍，这是车管所放在这里的一个点。“骑行人带好购车发票及身份证，就可以在我们这里进行实名制登记上牌。”南通电动车品牌专营店老板周徐华也告诉调研组，现在在销售点可以直接免费登记上牌，节约了消费者的时间成本，大家都很乐意。据了解，新国标实施后，南通开始使用全省统一的登记管理系统，全市共设有252个电动自行车上牌点，且实行免费登记上牌，同时推行销售点“一站式”上牌工作，为群众提供便利的服务。
而常州在2010年11月，便全面实行电动自行车登记上牌，建立“常州市电动自行车管理信息系统”，实行“一人一车一档”的管理方法。为更加方便百姓，2011年4月起，常州又在全省率先推行电动自行车带牌销售，从全市800多家销售企业中选取了278家信誉高的开展“带牌销售”服务，截至2018年底，累计带牌销售88.8万辆，占登记上牌总量的41%。2019年3月，设置电动自行车登记服务点增至349家。据常州市公安局副局长顾峰介绍，目前，常州市内电动自行车上牌率已接近100%。
此外，2019年，常州市保险业协会与电动自行车生产销售企业还推出了“买新车送保险”活动，去年共赠送出电动自行车第三者责任险11.1万份；南通市部分保险公司也相继推出电动自行车险种，在部分销售点及上牌点推广，供群众自由选择。
一辆小小的电动自行车，联系着千家万户。电动自行车管理条例能不能立得好、行得通，关系到人民群众的切身利益，关系到社会治理的能力提升，关系到先行立法的实际成效。习近平总书记指出，“民主立法的核心是为了人民，依靠人民。”为把开门立法的大门打开得更敞亮，公众参与的路径拓展得更宽广，社会公众的意见采纳得更充分，从问卷调查让民发声，到走访调研广听民意，不同的声音、各方的建议、创新的做法，让此次立法真正做到了直达基层、直通群众、直接地气。
首部省级电动自行车管理立法“诞生记”
对于很多大城市而言，出行问题既考验着城市的可持续发展空间，也关系着众多市民的幸福指数。享受都市不要“堵市”，很多市民选择方便快捷的电动自行车出行。江苏既是电动自行车生产大省，也是使用大省，目前全省电动自行车保有量近4000万辆。因兼具机动车的动力特点和非机动车上路少限的优势，电动自行车已成为市民交通出行的重要工具之一。
然而，由于电动自行车管理法律法规支撑不足，埋有安全隐患的非国标车大量存在，逆向行驶、超速行驶、违规载人载物等不规范骑行行为屡见不鲜、屡禁不止，涉及电动自行车的交通事故、火灾事故数目庞大，俨然成为隐形的“马路杀手”。“失控”的电动自行车正成为城市治理的顽疾，亟需通过立法为其“制动”。
2019年初，省十三届人大二次会议上，金怡等10位代表提出加快推进电动自行车管理立法的议案，建议根据省电动自行车管理现状，结合《电动自行车安全技术规范》新国标的实施，加快推进电动自行车管理的立法工作。
省人大监察和司法委员会认为，这一立法议案十分重要，建议将《江苏省电动自行车管理条例》列为省人大常委会2019年立法计划正式项目。
为充分发挥人大在立法工作中的主导作用，监察和司法委员会提早介入条例（草案）的起草工作，第一时间与省政府有关部门沟通，成立了立法工作领导小组和起草小组，有计划有步骤地合力推进立法工作。先后30余次与省公安厅、省司法厅等有关部门，对条例（草案）的篇章结构、主要内容等进行研究讨论。组织推动召开省人大监察和司法专业代表组座谈会、专家论证会、部门座谈会、电动自行车生产企业和骑行人座谈会，并听取省人大常委会决策咨询专家和基层立法联系点意见。本着尽量将修改意见消化在起草阶段的工作思路，监察和司法委员会逐条逐句推敲条文内容，反复与省公安厅、省司法厅沟通，条例（草案）先后22次易稿，所提建议许多被吸收采纳。
条例（草案）分六章共47条，从政府及部门监管职责、生产销售环节源头管理、安全联动管理、便民服务和保障措施及与国家和省有关规定的衔接几个方面做出规定。2019年11月，《江苏省电动自行车管理条例（草案）》首次提请省十三届人大常委会第十二次会议审议。
首次审议：立一部有温度有力度的法规
“2019年9月14日6时许，李某某驾驶电动自行车闯红灯，与一辆小轿车相撞，李某某当场死亡。这是一起比较典型的由电动自行车交通安全违法引发的交通事故……”在《江苏省电动自行车管理条例（草案）》进行分组审议前，常委会组成人员和列席代表正在省人大常委会会议厅观看由省公安厅制作的法规草案解读视频，触目惊心的电动车事故画面令大家唏嘘不已。
“省十三届人大常委会第十二次会议对《江苏省电动自行车管理条例（草案）》进行审议。为了便于常委会组成人员深入了解草案情况，提高审议质量，我们特别安排审议前观看法规草案解读视频，这也是今年提高立法质量的20条举措之一。”省人大法制委主任委员王腊生说。
1999年出台的旧电动自行车国家标准非强制性，非法生产、违法销售，导致大量不符合国家标准的电动自行车流入市场，目前在用的电动自行车90%以上都不符合国家标准。如何从生产、销售源头入手把好电动自行车监管第一道关？草案一审稿规定生产、销售的电动自行车应当符合强制性国家标准，并实行强制性产品认证管理。电动自行车生产者、销售者或者进口商应当委托认证机构对其生产、销售或者进口的电动自行车进行强制性认证，并及时将数据信息上传至国家市场监管总局相关数据库系统。“电动自行车的设计最高时速、整车质量、外形尺寸、防火阻燃性能等都应当符合强制性国家标准，并实行强制性产品认证。对未获得强制性产品认证的电动自行车不得出厂、销售。对于违法生产、销售的，要依法予以处罚。”在刘广忠委员看来，取得强制性产品认证是电动自行车得以生产、销售的大前提。
2018年，全省查处电动自行车交通安全违法行为700余万起，任性骑行必然导致交通事故的增多。特别是代表新业态的快递、外卖服务行业，超速、超载、超重现象普遍存在。为此，草案一审稿为骑行乱象“上规矩”。规定驾驶电动自行车转弯前应减速慢行，注意瞭望；行经人行横道时，减速行驶，遇行人正在通过人行横道的，停车让行；行经没有交通信号的道路时，遇行人横过道路的，应当避让；不得有逆向行驶、牵引动物、手持或者浏览电子设备，以及驶入步行街、城市快速路、高架路或者其他禁止非机动车通行的区域等妨碍安全驾驶的行为。
在涉及电动自行车的交通事故中，导致死亡的最重要原因是颅脑损伤，2018年，全省涉及驾驶电动自行车死亡交通事故中，因颅脑损伤死亡3321人，占死亡总数的71.6%，这些事故中绝大部分驾乘人员未佩戴安全头盔。草案一审稿提出，鼓励电动自行车驾驶人和乘坐人佩戴安全头盔。是否应该强制电动自行车驾驶人和乘坐人佩戴安全头盔？这一话题引起了常委会组成人员的热议。丁锐委员认为草案“鼓励”佩戴头盔的用词值得商榷，建议设置一个过渡期，先在有条件的地方试点强制佩戴头盔，逐渐过渡至全部推行。而唐健委员则建议对于有多次交通肇事记录的重点人员推行佩戴头盔的规定。
路面上看得见的是骑行风险，背后看不见的是消防风险，消防部门专业实验显示，一辆电动自行车从冒烟到爆炸，不过1分钟左右。2018年，全省发生电动自行车火灾事故500余起，约占全国四分之一。为保证消防安全，草案一审稿规定禁止电动自行车在居民住宅楼的楼梯间、楼道等疏散通道、安全出口、消防车通道及其两侧影响通行的区域充电。“电动自行车在居民小区楼道内无序停放、私拉电线‘飞天’充电的情况比比皆是。草案禁止在居民住宅楼的楼梯间、楼道口等区域充电的初衷是好的，但使用电动自行车的居民大多居住在老旧小区，条例还需增加刚性、细化规定，才能真正把在老旧小区设置电动车停放场所并配备标准的智能充电控制设施的规定落到实处。”王林委员说。
并非所有治理都可以“快刀斩乱麻”，尤其是与民生息息相关的法规更要讲究时度效。为做好便民服务和保障措施，草案一审稿明确电动自行车注册登记不收取费用，在政务服务中心、公安派出所以及符合条件的电动自行车销售点等场所设立电动自行车登记代办点，方便群众就近登记。对于条例施行前上道路行驶的不符合强制性国家标准的电动自行车，也规定了相应的过渡期。
“电动自行车管理立法，与老百姓的生活息息相关，也涉及到政府、企业、公民个人，涉及到公共场所、居民小区和道路行驶等诸多方面，我们在参与起草论证的时候，坚持以人民为中心的理念，广泛听取各方意见，希望能够立一部有温度的法规，切实解决群众关心的实际问题，预防和减少事故的发生，更好地保障人民群众的生命财产安全。”省人大监察和司法委员会办公室主任安祥卫说。
只有站稳公共利益最大化的立场，以回应民生需求、符合百姓期盼为出发点和落脚点，把握好规范管理与服务群众的平衡点，坚持严抓与宽限并行，才能立出兼顾力度与温度之法。
开门立法：广纳民意的立法新常态
“电动自行车立法进行时，7个问题请您回答！”2020年3月28日，手机里弹出来自“江苏人大发布”微信公众号的这样一条推送。省人大常委会在调研修改《江苏省电动自行车管理条例（草案）》的过程中，为使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智，就条例草案中涉及百姓切身利益的7个问题进行为期22天的问卷调查。
“您是否赞成条例草案规定的临牌车的过渡期？”“您是否赞成将搭载人员的年龄限制从十二周岁以下调整为十六周岁以下？”“您赞成条例对佩戴头盔作出何种规定？”……问卷调查中的7个问题都是此前条例起草、审议过程中备受关注的焦点。参与微信问卷调查的受访者，只要点击选项就可以轻松完成投票，并可在投票后即时查看截至目前的投票结果。
5.6万人阅读关注、1.6万余人次参与投票，其中82%的参与者是法规利益相关者。正是由于采用了适应新媒体时代传播和用户参与的方式，问卷回收率空前提高。“公众参与人数大大超出以往，也为立法提供了许多有效参考。”省人大法制委副主任委员、省人大常委会法工委主任赵建阳说。
在早高峰时间驾驶电动自行车送孩子上学是很多家长的选择，高效快捷避免了堵车带来的迟到风险。草案一审稿将驾驶电动车的年龄规定为十六周岁以上，搭载年龄规定为十二周岁以下，那么十二周岁到十六周岁年龄“真空段”的孩子如何出行上学？电动自行车搭载人员的年龄调整为多少比较合适？根据调查结果显示，66%的参与者希望将搭载人员的年龄限制调整为十六周岁以下，这样处于年龄“真空段”的初中生就被包括了进来。
此前，在草案一审过程中，是否需要对佩戴头盔作强制性规定引发常委会组成人员热议。为了解广大群众的看法，调查问卷也将这个问题列入，并给出“赞成只作倡导性规定”“赞成作出统一的强制性规定并设定法律责任”“赞成在倡导性规定的同时，对特殊人群作出强制性规定并设定法律责任”“不作规定，授权设区的市规定”四个选项。本以为强制性佩戴头盔会遇到不小阻力，出人意料的是，过半数参与者赞成作出统一的强制性规定并设定法律责任，有网友留言表示：“佩戴头盔，不应区分人群，应该是全民参与、全民严格执行，毕竟，生命安全，与所有人都息息相关。”另有22%的参与者支持仅对特殊人群作出强制性规定，对于特殊人群的界定，82%的参与者投票给驾驶电动自行车从事快递、外卖等经营活动的人员。
草案一审稿对已领取临时信息牌的电动自行车设置了继续上路行驶的过渡期。这就意味着，届时大量不符合强制性国家标准的电动自行车将不得不面临“淘汰”。对此，网友看法不一，有的支持禁止非国标车上路，认为电动车国家强制标准的发布，目的是为了大家的交通安全，支持对非标车予以报废，但建议根据车辆新旧程度给予一定补偿。有的则认为超标电动车过渡期应往后延期，一刀切的报废不仅造成百姓的财产损失，也可能因报废车辆电池的不当处理带来环境污染。从最终的调查结果看，大多数网友还是赞成对已领取临时信息牌的电动自行车上路行驶设置过渡期。
“为保证充电安全，建议强制所有小区和单位设置充足的充电位，保障充电安全。”“一线警力有限，建议联合文明办、志愿者协会等，在核心路口设立安全劝导员，惩戒措施以教育为主处罚为辅。”……除了列出的7个问题，网友们纷纷在评论区留言，给出许多有益的立法建议。省人大常委会法工委表示，将充分考虑、合理吸收网友建议，使得立法更加公开透明。
二次审议：写下法为民立的生动注脚
“电动自行车管理立法是一项典型的小切口解决大问题的立法，关系到人民群众的切身利益，关系到社会治理的能力提升，关系到先行立法的实际成效。条例涉及的管理环节链条多，重点问题权益关系对立性强，能不能立得好、行得通，保证关键条款的针对性、精准性和可操作性，难度较大，挑战性高。要对各方面意见认真地归纳整理、研究分析，充分采纳吸收，把条例草案修改完善好。”在江苏省电动自行车管理条例（草案修改稿）立法调研座谈会上，省人大常委会副主任曲福田强调做好条例草案修改工作的重要性。
今年4月，在省人大常委会副主任曲福田带队赴南通、常州开展立法调研的基础上，省人大常委会法工委会同省人大监察司法委、省公安厅对各方面意见进行研究分析，对草案进行修改完善，形成草案二审稿。
“将搭载未成年人的年龄限制放宽到十六周岁。”“驾驶、乘坐电动自行车应当按照规定佩戴安全头盔。具体实施的时间和区域，由设区的市人民政府规定。”“本条例实施前按照省、设区的市有关规定申领临时信息牌的两轮电动车，在设区的市人民政府规定的过渡期内可以上道路行驶（其中，南京是到今年年底，苏州等10个市是到2024年4月，扬州和泰州是到2024年6月），过渡期满后不得上道路行驶”……5月12日，在省十三届人大常委会第十六次会议上，省人大法制委员会副主任委员、省人大常委会法工委主任赵建阳作关于《江苏省电动自行车管理条例（草案）》审议结果的报告，草案二审稿对此前热议的搭载年龄、佩戴头盔、过渡期限等问题均有修改回应。
从“鼓励”到“应当”，草案二审稿对佩戴头盔作了明确规定，并将具体实施的时间和区域授权设区的市人民政府规定，一词之差，背后是对电动车驾驶人生命安全的审慎负责。此前，南京交警发布通告，从5月1日起对全南京市范围内驾乘电动车佩戴头盔进行管理。“一审时有人提出推行佩戴头盔难度大，现在短短几天之内，南京路面上骑行电动车的人佩戴头盔的越来越多，可见对佩戴头盔作出明确规定还是执行度很高的。电动自行车骑乘人员的死亡事故中81.6%都是死于颅脑损伤，因此，我赞成条例对佩戴头盔作明确规定，以最大限度保护骑乘人员的人身安全。”省人大常委会副主任魏国强说。
电动车充电引起的火灾事故频发，因楼梯间有虹吸效应，仅用2分钟就可以烧穿整整16层，令人触目惊心。对此，草案二审稿规定，禁止电动自行车在居民住宅楼的楼梯间、楼道等疏散通道、安全出口、消防车通道及其两侧影响通行的区域停放、充电。对违反规定的行为，物业服务企业应当予以劝阻、制止；对不听劝阻、制止的，及时向负有消防监督管理职责的部门报告。委员们普遍对此表示赞成，并希望通过在小区设置电动车充电设置以配合条例的执行。
5月15日，《江苏省电动自行车管理条例》在省十三届人大常委会第十六次会议上表决通过。
越是贴近人民群众生活的法规越是要慎重，站稳群众立场、倾听群众诉求，在管理与服务中寻求平衡，写下法为民立的生动注脚。在常委会后召开的新闻发布会上，省人大法制委副主任委员、省人大常委会法工委主任赵建阳介绍：“在《条例》立法过程中，为了提高立法质量，我们创新工作方法，进行审议前解读、开展网络问卷调查、充分运用大数据辅助决策、发挥基础立法联系点作用，增强了立法的民主性、科学性，取得了较好的效果。”
条例将于7月1日起施行，会有哪些措施助推落地执行呢？省公安厅交警总队总队长陈玉峰表示，以推动头盔佩戴为例，下一步将在全省各地组织实施“一盔一带”的专项守护行动，强化全民骑乘电动自行车规范佩戴安全头盔、驾乘汽车规范使用安全带的安全防护意识和行为习惯的养成。对不按规定佩戴安全头盔的违法行为，依法给予警告或罚款处罚。同时贯彻处罚与教育相结合的原则，依托路面交通安全教育点，通过组织观看警示教育视频、学习抄录法规、参加志愿劝导等方式，加强教育纠正，助推习惯养成。
【评论】开门立法需要这样的“绣花功夫”
江苏省十三届人大常委会第十六次会议上，备受社会关注的《江苏省电动自行车管理条例》出台。这部在全国省级层面率先出台的电动自行车管理法规有望对电动自行车管理作出全链条严格规范，促其驶入法治“车道”。
江苏是电动自行车生产、使用大省，全省电动自行车保有量近4000万辆，通过立法加强电动自行车管理，是维护人民群众安全利益的紧迫任务，是提升电动自行车治理效能的重要保障，顺应了人民群众对立法的期盼，同时体现了科学立法、民主立法的要求。
下足绣花功夫，方能彰显工匠精神。几组数据能进一步直观生动地注释江苏省人大对这部地方立法倾注的心血——
省人大相关委员会先后30余次与省公安厅、省司法厅等有关部门，对条例的篇章结构、主要内容等进行研究讨论；多次召开座谈会，听取省人大常委会决策咨询专家和基层立法联系点意见，先后到湖北、浙江和宿迁、镇江等地开展立法调研；逐条逐句推敲条款内容，提出数十条具体明确的修改意见，先后20余次易稿……
尤其值得一提的是，今年3月28日起，省人大常委会法工委联合全省多家媒体，就涉及群众普遍利益的法条网上征求意见。关注问卷调查的网友达到5.6万人次，参与者涵盖不同年龄段、职业人群，其中82%的网友是“利益相关者”，截至4月18日收集有效问卷16678份以及网友留言近千条。省人大常委会法工委主任赵建阳在接受媒体采访时表示，“公众参与人数大大超出以往，也为立法提供了许多有效参考。”
开门立法、网上征求意见，对江苏立法工作来说都不是新鲜事。但相比于以往，省人大常委会此次立法体现了思想再解放。在前期全文公布法规草案征求意见的基础上，此次专门就涉及老百姓切身利益的几个问题进行问卷调查，问卷中提炼和设计的问题虽然不多，但既是条例起草、征求意见、审议过程中各方广泛关注的重点，也都与群众利益直接相关。
立法是民意的集中体现。开门立法,进行民意调研,广泛听取、参考公众意见、建议,拒绝闭门造车，这是民主立法、科学立法的应有之义,也是提高立法透明度,拓宽人民群众参与立法的渠道,更是保障与实现人民群众知情权、参与权、监督权的必然要求，就此而言，无疑值得为省人大常委会的做法点个大大的赞。
同时,我们也要进一步意识到,开门立法不仅是要征求公众意见,而且在于听取、吸纳公众意见。努力把立法过程变成凝聚民心、集中民智、体现民意的过程，充分体现了党的十九届四中全会提出的“坚持法治建设为了人民、依靠人民”的要求。
法治建设中的“绣花功夫”不是随心所欲地任意发挥，绣花之前必须有“图样”作为规范，这“图样”无疑就是法律法规。立法的深耕细作、字斟句酌，可以使广大人民群众的根本利益得到维护。让有温度的法律法规不只停留在概念上，更需要在立法过程中精准对接人民群众的切身需求，只有这样，才能织密立法为民的匀针细线。
可喜的是，江苏的这次开门立法很好地完成并诠释了这一目标！
《加强全链条管理 立法驯服“脱缰的野马”》系列报道内容简介
江苏既是电动自行车生产大省，也是使用大省，目前全省电动自行车保有量近4000万辆。2020年5月15日，省十三届人大常委会第十六次会议通过了《江苏省电动自行车管理条例》，自2020年7月1日起施行，成为全国省级层面出台的首部电动自行车管理法规。这次立法是广大老百姓和人大代表普遍关注的焦点。立法过程中，省人大常委会下足绣花功夫，不断创新立法工作方式方法，通过召开座谈会及论证会、开展网络问卷调查、听取决策咨询专家和基层立法联系点意见、赴多省市立法调研等多种方式，让有温度的法律法规不只停留在概念上，更在立法过程中精准对接人民群众的切身需求，织密立法为民的“匀针细线”。
本刊特别策划这一专题，组织了4篇文章多角度、多层次进行宣传报道。《加强全链条管理 立法驯服“脱缰的野马”》一文从条例解读入手，紧扣百姓关注的热点焦点问题，通过与特邀嘉宾对话的形式，对整部条例进行全方位解读，为更好宣传贯彻好整部条例打下坚实的基础。《开门立法的一次生动实践》一文展现了条例表决通过前，省人大常委会通过走访调研居民小区、销售网点、生产企业、立法联系点等地，进一步深入了解民情、广泛听取民意、集中汇集民智的调研现场，真正展现出此次立法直达基层、直通群众、直接地气。《首部省级电动自行车管理立法“诞生记”》一文紧扣立法全流程进行总结提炼，从首次审议，要立一部既有温度又有力度的法规，到尝试开门立法，让广纳民意成为立法的新常态，再到二次审议，为法规写下为民而立的生动注脚，全方位讲述立法全过程，突出现场感，展示创新点。《开门立法需要这样的“绣花功夫”》这一篇评论，通过清晰的观点和深刻的见解，客观地点评了江苏人大此次开门立法。开门立法,是民主立法、科学立法的应有之义,也是提高立法透明度,拓宽人民群众参与立法的渠道,更是保障与实现人民群众知情权、参与权、监督权的必然要求，省人大常委会在立法过程中的扎实举措和创新做法值得点赞。
为全链条严格规范电动自行车，促其驶入法治“车道”，江苏在全国省级层面率先出台电动自行车管理法规可谓是回应社会关切，展现为民立法的担当和作为。系列报道多角度诠释，各位作者亲身参与活动，详细了解情况，文章现场感强，真实而生动地展现立法的全过程，凸显省人大常委会对这部地方立法倾注的心血，打通了立法过程中进行民意调研，参考公众意见的“绿色通道”，使人大立法工作真正呈现民主立法、科学立法的应有之义，体现出较高的新闻价值。